Какой орган осуществляет конституционный контроль во франции
Франция первая взяла на вооружение практику решения вопроса конституционности регламента палат парламента и органических законов до их принятия законодательным органом. Подобный подход обеспечивает активный контроль и по отношению к сохранению баланса механизма сдержек и противовесов разделенных властей.
Объектами обязательного контроля (до принятия законов) являются органические законы, регламенты двух палат парламента и те законы, которые связаны с правами и свободами человека.
Право обращения в Конституционный совет имеют (по вопросу конституционности законов): Президент Республики, председатели двух палат парламента, 60 депутатов и 60 сенаторов.
Международные договоры рассматриваются на предварительной стадии.
Заседания Конституционного совета проходят закрыто. Члены дают клятву не давать консультаций по рассматриваемым вопросам.
Особенности конституционного контроля Франции имеют системный характер. Конституционный контроль осуществляется Советом в отношении законов, в то время, как контроль правительственных актов осуществляет Государственный совет.
VII раздел Конституции Франции полностью посвящен Конституционному совету, а следующий, VIII раздел посвящен Судебной власти.
Кроме 9 членов, в состав Конституционного совета пожизненно входят экс-президенты республики.
Председателя Конституционного совета назначает Президент Республики.
В случае равного количества голосов, голос председателя совета решающий.
Ст. 57 определяется, что функции члена Конституционного совета несовместимы с функциями министра или члена парламента. Другие случаи несовместимости устанавливаются органичным законом (в частности, членом совета не могут быть и члены Европарламента, члены Экономического и Социального советов).
Члены Совета могут отказаться от своего мандата только добровольно или быть освобождены решением Совета по причине невозможности исполнять свои обязанности.
Конституционный совет следит за законностью выборов Президента Республики, рассматривает протесты и публикует результаты выборов (ст. 58).
Конституционный совет следит за правильностью проведения референдумов и публикует результаты (ст. 60).
Органические законы до их подписания и опубликования Президентом Республики и Регламенты палат парламента до их принятия должны быть представлены в Конституционный совет, который принимает решения в отношении их конституционности (ст. 61).
С той же целью, до подписания и опубликования законов Президентом Республики они могут быть представлены в Конституционный совет Президентом, премьер-министром, председателем Национального Собрания, председателем Сената, 60 депутатами или 60 сенаторами (до 1974 г. депутаты и сенаторы не обладали этим правом, а в парламенте такое право имели оба председателя палат).
Ст. 62 предусматривает, что положение, признанное неконституционным, не может быть промульгировано или применено.
Решения Конституционного совета обжалованию не подлежат. Они обязательны для всех административных и судебных органов власти.
Органический закон определяет порядок формирования и деятельности Конституционного совета, в частности, сроки обращения в совет (ст. 63).
Изучение особенностей деятельности Конституционного совета Франции свидетельствует, что в этой системе несравнимо сужена возможность последующего контроля нормативных актов, конкретного конституционного контроля, а индивидуальные обращения здесь не рассматриваются. Главный акцент поставлен на проблему обеспечения согласованной работы институтов государственного управления.
Основные предложения последующего усовершенствования системы конституционного контроля Франции относятся к предоставлению права обращения граждан по вопросам конституционности нормативных актов, предоставлению возможности устного рассмотрения дел, изменению порядка назначения членов совета, внедрению конкретного контроля, функциональным связям с судебной системой и т. д.
Государственный совет франции как орган конституционного контроля
Кокотова Мария Александровна, аспирантка кафедры конституционного права, Уральская государственная юридическая академия.
Предметом рассмотрения данной статьи является место Государственного совета в системе французского конституционного контроля и его компетенция в данной сфере. Показано значение Государственного совета для формирования современной системы конституционного контроля, предполагающей осуществление названного контроля параллельно несколькими органами, наделенными различным объемом полномочий. Очерчена история появления и развития Государственного совета, влияние на его назначение и компетенцию доктринальных представлений различных периодов истории Франции, связанных с пониманием принципа разделения властей. Автор основывается на диалектическом подходе. В качестве специальных методов исследования права применяются институциональный, историко-правовой и формально-юридический методы познания. Делается вывод о том, что учреждение Государственного совета задолго до появления во Франции конституционного контроля и создания Конституционного совета, ставшее следствием широкого распространения доктрины парламентского суверенитета, предопределило создание во Франции современной системы, при которой конституционной контроль законов и актов органов исполнительной власти осуществляется разными органами. Этот пример демонстрирует влияние, оказываемое на практику государства даже тех идей, от которых уже отказалась доктрина.
Ключевые слова: Государственный совет, Конституционный совет, конституционный контроль, административная юстиция, общая воля, суверенитет парламента, верховенство законов, принцип разделения властей, контроль конституционности законов, контроль регламентарных актов.
State Council of France as a constitutional control body
The object of studies in this article concerns the place of the State Council within the system of French constitutional control and its competence in this sphere. The author shows the value of the State Council of France, influence of doctrinal ideas on separation of power in various periods of the French history on its formation and competence. The author bases her study upon the dialectic approach, also involving special methods of legal studies: such as institutional, historical legal, and formal legal cognition methods. The author makes a conclusion that formation of the State Council long before the constitutional control appeared in France and the Constitutional Council was formed has predefined the formation of the modern French system, when the constitutional control over the laws and acts of executive bodies is implemented by various bodies. This example demonstrates the influence on the practice of the state of the ideas, which were already dismissed.
Key words: the State Council, the Constitutional Council, constitutional control, administrative justice, common will, sovereignty of the parliament, supremacy of law, separation of powers principle, control over constitutionality of laws, control over regulations.
Современная организация конституционного контроля во Франции представляет результат соединения доктринальных воззрений различных периодов французской истории и практической необходимости. Хотя Франция принадлежит к романо-германской модели конституционного контроля, в ней реализован не самый распространенный ее вариант, предполагающий осуществление такого контроля несколькими органами, наделенными различным объемом полномочий (в их числе помимо Конституционного совета называют Государственный совет, Кассационный суд и подчиненные им суды). Распределение полномочий между ними сложилось исторически и поэтому представляет собой довольно сложную схему. Основным полномочием Государственного совета в этой системе является проверка конституционности актов органов исполнительной власти.
Madiot Y. Institutions politiques de la France. P., 1995. P. 56.
Из понимания Парламента как выразителя народного суверенитета логично следует идея невозможности ограничения его власти, в том числе путем проверки его решений. В то же время контроль за актами органов исполнительной власти, не избираемых народом, считался не только возможным, но и необходимым. В силу этого конституционный контроль законов во Франции появился достаточно поздно. В то же время контроль за органами исполнительной власти возник вскоре после Великой Французской революции.
Брэбан Г. Французское административное право: Пер. с фр. М., 1988. С. 400.
Morand-Deviller J. Droit administratif. P., 2011. P. 23.
Chevallier V. Science administratif. P., 1986. P. 29.
Chapus R. Droit du contentieux administratif. P., 1995. P. 56.
Специфика осуществления Государственным советом конституционного контроля связана с особенностями правовой природы этого органа. Государственный совет, возникший еще до распространения идей Кельзена о создании специализированных органов, осуществляющих конституционный контроль, конечно, не был образован как такой орган. Безусловно, контроль законности актов органов исполнительной власти, осуществляемый Государственным советом, предполагает в том числе проверку их конституционности, и в настоящее время Государственный совет активно осуществляет такую проверку. Однако о возникновении конституционного контроля во Франции уже в 1800 г. можно говорить с большой долей условности.
Morand-Deviller J. Op. cit. P. 317.
Ibid. P. 317.
Однако в любом случае создание Государственного совета предопределило разделение компетенции в существующей в настоящее время системе контроля конституционности правовых актов.
Rousseau D. Droit du contentieux constitutionnel. P., 2010. P. 12.
Ibid. P. 12.
Morabito M. Histoire constitutionnelle de la France de 1789 a nos jours. P., 2010. P. 437.
Таким образом, во Франции возникла система конституционного контроля, осуществляемого параллельно двумя независимыми органами.
Пилипенко А.Н. Принципы юридической безопасности во французском праве // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. N 4. С. 647.
Во-вторых, Государственный совет участвует в контроле конституционности вступивших в силу законов, проверяя допустимость жалоб, направленных в Конституционный совет через подчиненные ему административные суды или представленных ему непосредственно.
Система конституционного контроля Франции демонстрирует то, как идеи, от которых уже отказалась доктрина, продолжают жить в практике в силу сложившейся традиции и того, что отказ от них потребовал бы радикального изменения практики. Ведь сейчас необходимость строгого соблюдения принципа разделения властей, не допускающего какого-либо взаимодействия между ветвями власти, уже не признается, как и то, что деятельность органов исполнительной власти не может контролироваться другими ветвями власти. Однако разделение двух видов конституционного контроля осталось, и в настоящее время оно обосновано с организационной точки зрения. Поэтому вполне логично предоставление полномочий по контролю конституционности актов органов исполнительной власти Государственному совету, который уже осуществляет контроль законности этих актов и их соответствия международным нормам. К тому же споры о конституционности акта органически связаны со спорами о применении этих актов, которые рассматриваются органами административной юстиции, поэтому удобнее не передавать вопрос о конституционности в другой орган, а оставить его на рассмотрение того, кто разрешает основной спор.
Кроме этого, Конституционный совет на сегодняшний день не имеет ресурсов для проверки всех правовых актов, и французский законодатель не высказывает желания реформировать данный орган. В соответствии со статьей 56 Конституции Франции Конституционный совет состоит всего из 9 назначаемых членов, к которым прибавляются члены по праву, к которым относятся бывшие президенты Республики (в этом качестве они остаются членами Совета пожизненно). В Конституционном совете нет палат, секций или иных структурных подразделений, все дела рассматриваются на совместном заседании, что также уменьшает число дел, которые могут быть рассмотрены Конституционным советом за ограниченный промежуток времени.
Конституция Французской Республики от 4 октября 1958 г. // Конституции зарубежных государств. М., 2009. С. 74.
Конституционный контроль во Франции
Своеобразие конституционного контроля во Франции состоит в том, что он имеет в некотором роде двойственную природу (или двойное начало) и несколько выходит за рамки известных моделей конституционного контроля. Конституционность актов, исходящих от парламента, рассматривается Конституционным советом, а исходящих от органов исполнительной власти – Государственным советом.
Статус Конституционного совета определен Конституцией и специальным органическим законом. Конституционный совет включает две категории членов: по праву и по назначению. К первой категории относятся бывшие президенты Республики (в этом качестве они остаются членами Совета пожизненно), ко второй – девять членов, назначаемых тремя лицами: по три члена Совета назначаются Президентом, председателем Национального собрания и председателем Сената. Согласно внесенным в Конституцию изменениям такое назначение производится с учетом мнения компетентной постоянной комиссии соответствующей палаты. Если три пятых членов этой комиссии выскажутся против назначения, то кандидатура отклоняется (ст. 56 Конституции в новой редакции). Каждый член Конституционного совета назначается на девять лет. Но каждые три года перечисленные субъекты назначают по одному члену Конституционного совета, поэтому каждые три года Конституционный совет обновляется на треть. Председатель Конституционного совета назначается Президентом. Голос председателя является решающим в случае разделения голосов членов Совета поровну (ст. 56 Конституции).
При вступлении в должность члены Совета приносят присягу перед Президентом. Вступление в должность подчинено также условиям несовместимости: члены Совета не могут совмещать свою должность с другими должностями, указанными в законе, по общему правилу – с должностями в государственном аппарате, в государственном или частном секторе экономики. Членам Совета запрещено одновременно быть членами парламента, Правительства, экономического и социального совета; быть руководителем или ответственным лицом в какой-либо политической партии. Однако члены Совета могут занимать должности, не связанные с коммерческой деятельностью, например профессора в университете. Мандат члена Совета невозобновляем; по истечении девяти лет он оставляет свою должность.
Компетенция Конституционного совета весьма разнообразна. Она в той или иной мере затрагивает деятельность и парламента, и Президента. Конституционный совет выносит решения о правильности избрания депутатов и сенаторов (по жалобам), рассматривает вопросы несовместимости должностей, возникающие в отношении членов парламента. Конституционному совету принадлежат более широкие полномочий в отношении выборов Президента.
В случае смерти Президента Республики Конституционный совет констатирует необходимость временного замещения этого поста. Временным президентом становится председатель Сената. Совет также имеет право констатировать вакантность поста Президента, когда тот не может исполнять свои обязанности (ст. 7 Конституции).
Конституционный совет участвует при введении в стране чрезвычайного положения на основании ст. 16 Конституции. Президент, прежде чем ввести такое положение, должен провести консультации с Премьер-министром, председателями парламентских палат и с Конституционным советом. Принятые Президентом меры в период чрезвычайного положения рассматриваются Конституционным советом с точки зрения соответствия их Конституции.
Конституционный совет, кроме того, наблюдает за проведением референдума и объявляет его результаты.В этом случае он консультирует Правительство при подготовке и проведении такого голосования. Совет разбирает разного рода протесты на нарушения при проведении референдумов. Он следит за общим подсчетом голосов и объявляет результаты голосования.
Основная же функция Конституционного совета – рассмотрение соответствия ряда актов основному закону страны. В обязательном порядке подлежат контролю органические законы до их промульгации или поправки к действующим органическим законам. Вторая обязательная категория актов – регламенты палат парламента. В отношении простых законов запрос Совета не является обязательным. В ведении Конституционного совета лежит контроль за соответствием международных договоров основному закону. Во всех случаях речь идет о проектах международных соглашений; если договор ратифицирован, то он не может быть предметом конституционного контроля. Если соглашение признается не соответствующим основному закону, то оно не может быть ратифицировано до тех пор, пока не будет соответствующим образом изменена Конституция. Правом обращения в Конституционный совет с запросом о конституционности актов обладают Президент, Премьер-министр, председатели парламентских палат, 60 депутатов или 60 сенаторов (ст. 61 Конституции).
Конституционный совет разрешает споры о распределении компетенции между законодательным и исполнительным органами, если во время обсуждения законопроекта в одной из палат парламента выявится, что какая-либо поправка или предложение не входят в область законодательства или противоречат полномочиям, предоставленным в соответствии со ст. 38 Конституции, и Правительство заявляет об их неприемлемости. В случае возникновения разногласий между палатой и Правительством спор разрешается Конституционным советом (ст. 41 Конституции).
Весьма специфическим статусом обладает Государственный совет. Формально он возглавляется Премьер-министром, которого может замещать министр юстиции. Фактическое руководство принадлежит вице-председателю. В состав Государственного совета входят также государственные советники и аудиторы. Структурно Государственный совет состоит из четырех секций: внутренних дел, финансов, общественых работ и социальных вопросов1. Государственный совет выступает в двойном качестве – как высший орган административной юстиции и как консультативный орган Правительства. В качестве первого Совет осуществляет контроль за деятельностью административных органов, решения которых могут обжаловаться в суды административной юстиции, а Государственный совет является в этом случае высшей инстанцией.
Государственный совет – “привилегированный советник” Правительства. Согласно ст. 38 и 39 Конституции он дает предварительные заключения (причем в обязательном порядке) по проектам ордонансов, подготовленных Правительством в порядке делегированного законодательства. Государственный совет консультирует Правительство и министров по юридическим вопросам.
Кроме того, Государственный совет выполняет еще одну важную функцию – конституционный контроль в отношении актов, издаваемых органами исполнительной власти.
Конституционный контроль во Франции. Органы конституционного контроля. Функции Конституционного совета
Конституционный контроль во Франции отличается большим своеобразием и несколько выходит за рамки известных двух моделей конституционного контроля. Конституционность актов, исходящих от государственных органов, рассматривается различными органами: от парламента – Конституционным советом, от органов исполнительной власти – Государственным советом.
Конституционный совет включает две категории членов – по праву и по назначению. Первыми являются все бывшие Президенты республики; в этом качестве они остаются членами Совета пожизненно. Из числа этих членов может быть назначен и председатель Совета. Назначаемые члены получают свой пост в силу назначения тремя высшими органами государственой власти – Президентом республики, председателем Национального собрания и председателем Сената.
Каждый из них назначает трех членов на 9 лет; Совет обновляется на одну треть каждые три года. Другими словами, каждое из названных лиц назначает одного члена каждые три года. Каких-либо цензов для назначаемых членов не существует.
При вступлении в должность члены Совета принимают присягу перед Президентом республики. Вступление в должность подчинено также условиям несовместимости; члены Совета не могут совмещать свою должность с другими должностями, указанными в законе, по общему правилу – с должностями в государственном аппарате, в государственном или частном секторе экономики.
Членам Совета запрещено одновременно быть членами парламента, правительства, Экономического и социального совета, быть руководителем или ответственным лицом в какой-либо политической партии. Однако, члены Совета могут сохранять некоторые должности, например, оставаться профессорами в университетах.
Мандат члена Совета невозобновляем; по истечении 9 лет он обязательно оставляет свою должность. Председатель Совета назначается Президентом республики. До настоящего времени председатели всегда назначались из числа «президентских» членов, хотя юридически может быть назначено и другое лицо.
Процедура рассмотрения дел в Совете закрытая и письменная; заседания Совета проводятся при закрытых дверях. Решение Совета публикуется в официальном органе государства.
Компетенция Конституционного совета весьма разнообразна;
она в той или иной мере затрагивает и парламент и Президента республики. Совет рассматривает жалобы на правильность избрания членов обеих палат парламента, вопросы неизбираемости и несовместимости должностей, возникающие в отношении членов парламента. Регламенты палат парламента до их применения должны быть переданы в Совет, который выносит решение об их соответствии с основным законом.
Какие-либо изменения в регламентах также передаются на рассмотрение Совета.
Конституционный совет обладает более широкой компетенцией в отношении избрания Президента республики, чем в отношении выборов парламентариев, поскольку Совет участвует в подготовке выборов, в производстве операций по выборам и в объявлении их результатов. Совет дает консультации правительству по организации выборов, кандидатуры на пост Президента представляются в Совет, и он составляет их список; Совет проверяет правильность выдвижения кандидатов, публикует составленный им список. Хотя законодательство не предусматривает при этом возможности обжалования, но на практике Совет не отказывается рассматривать жалобы. Совет не вмешивается в производство операций на выборах Президента; эти операции проводятся специально назначаемой для этого Национальной комиссией по контролю; Совет, однако, следит за соблюдением принципа, согласно которому все кандидаты должны пользоваться во время избирательной кампании равными предоставленными государством возможностями. При производстве голосования Совет наблюдает за его проведением и назначает для этой цели своих комиссаров. Общий подсчет голосов осуществляется под непосредственным наблюдением Конституционного совета, в который сообщаются результаты выборов на местах.
временным президентом становится председатель Сената. Совет также имеет право констатировать вакантность поста Президента республики, когда тот не может исполнять свои обязанности; затем он констатирует, что это состояние является окончательным и наличествует необходимость проведения новых выборов главы государства.
Конституционный совет участвует при введении в стране чрезвычайного положения на основании ст. 16 конституции. Президент республики, прежде чем ввести такое положение, должен провести консультации с премьер-министром, председателями парламентских палат и с Конституционным советом. Впрочем, такие консультации ни к чему не обязывают главу государства. Принятые меры Президентом в этот период рассматриваются Конституционным советом.
Конституционный совет, кроме того, наблюдает за проведением референдума и объявляет его результаты. В этом случае он консультирует правительство при подготовке и проведении такого голосования. Совет разбирает разного рода протесты на нарушения при проведении референдумов. Он следит за общим подсчетом голосов и объявляет результаты голосования.
Основная же функция Конституционного совета – рассмотрение соответствия ряда актов основному закону страны. Прежде всего, в обязательном порядке подлежат контролю органические законы до их промульгации или поправки к действующим органическим законам. Вторая обязательная категория актов – регламенты палат парламента. В отношении простых законов запрос Совета не является обязательным. До 1974 г. Совет редко запрашивался о таком соответствии. Наиболее часто запрашивал премьер-министр, менее часто – председатель Сената, а председатель Национального собрания и Президент республики – два других лица, обладавшие правом запроса, им не пользовались. В результате конституционного пересмотра 29 октября 1974 г. право запроса по поводу простых законов получили группы депутатов или сенаторов в 60 человек. Активность Совета сразу резко возросла.
На обязанности Конституционного совета лежит контроль за соответствием международных договоров основному закону. Во всех случаях речь идет о проектах международных соглашений; если договор ратифицирован, то он не может быть предметом конституционного контроля. Если соглашение признается не соответствующим основному закону, то оно не может быть ратифицировано до тех пор, пока не будет соответствующим образом изменена конституция. Правом запроса в таких случаях обладают Президент республики, премьер-министр, председатели парламентских палат, 60 депутатов или 60 сенаторов.
Наконец, на Конституционный совет возложены обязанности по разрешению споров о распределении компетенции между законодательной и исполнительной властями, т.е. между правительством и парламентом, поскольку ст. 37 основного закона устанавливает перечень сфер, в которых парламент может законодательствовать. Остальные области, таким образом, остаются в ведении регламентарной власти, т.е. в руках правительства. Кроме того, Совет выносит решения на основе статьи 41 конституции, если во время обсуждения законопроекта в какой-либо палате парламента выявится, что какая-либо поправка или предложение не входят в область законодательства или противоречат полномочиям, предоставленным в соответствии со статьей 38, т.е. в порядке делегированного законодательства и по этому поводу возникли разногласия между правительством и председателем соответствующей палаты.
Значение Государственного совета возросло после принятия конституции 1958 г., установившей новое соотношение между законодательной и регламентарной властью. Акты последней уже не рассматриваются в качестве изданных в развитие закона. Они приобрели самостоятельную и определяющую роль. В силу этого расширилась и приобрела самостоятельное значение функция контроля за актами исполнительной власти. Функция такого контроля со стороны Государственного совета не является специально выделенной, она реализуется при рассмотрении дел по обжалованию о превышении власти. Своими постановлениями Совет аннулирует акты, не соответствующие конституции. Давая свои консультативные заключения, Совет, кроме того, по целому кругу актов правительства может высказываться об их соответствии основному закону.
