регулярная полиция в россии была образована в каком году
«Петровка, 38»
В озведение новой столицы сопровождалось жёстким принуждением к застройке, благоустройству и её заселению. Детальное регулирование строительства, скопление больших масс неукоренившегося трудового, преимущественно мужского населения вызвали необходимость совершенствовать управление вообще и полицейское особенно.
Дело царевича Алексея ускорило создание регулярной полиции в северной столице. Для получения подробных признаний на следствии царь не остановился перед экзекуцией сына. Алексея шесть раз пытали в каземате Петропавловской крепости. И у него вырвали признание, что ради захвата власти царевич готов был даже согласиться на австрийскую интервенцию в пределы Отечества. Его неотвратимо ждал смертный приговор. Верховный суд вынес вердикт 24 июня 1718 года. До этой даты ещё оставалось двадцать дней, царевича «нещадно» били кнутом, а Сенат 4 июня 1718 года уже принял постановление об образовании управления полиции. По официальной версии, царевич Алексей скончался от апоплексического удара, а по ходившим тогда слухам — был задушен, отравлен или забит насмерть кнутом.
Полицейское управление состояло из главной полицмейстерской канцелярии и полицмейстерской команды численностью 41 человек
(5 офицеров и 36 нижних чинов).
27 мая (7 июня) 1718 года был назначен первый генерал-полицмейстер северной столицы. Им стал генерал-адъютант императора Антон Мануилович Девиер.
Девиер был иностранцем. Пётр I взял его в пажи во время заграничной поездки. Не обладая большим умом, но будучи энергичным и вкрадчивым, имея привлекательную внешность, живой и весёлый характер, он скоро приобрёл расположение царя, дружбу царицы. Девиер становится царским денщиком, то есть наиболее доверенным лицом Петра I, получает имение, чины бригадира и капитана лейб-гвардии Преображенского полка, звание Его Царского Величества генерал-адъютанта.
Имеет смысл хотя бы кратко изложить сложную судьбу первого генерал-полицмейстера. Женившись на сестре Александра Меншикова без согласия последнего, он приобрёл в его лице смертельного врага. Назначенный в свои 36 лет генерал-полицмейстером, Антон Мануилович Девиер находился в этой должности до 1727 года. В период могущества Меншикова был обвинён в неуважении к царской фамилии (чудовищный оговор), подвергнут пыткам, наказан кнутом «нещадно», лишён всех должностей и чинов, а также дарованного Екатериной I графского титула, имений и сослан в Восточную Сибирь. Позднее командовал охотским портом. В 1743 году императрица Елизавета Петровна вернула его из ссылки, возвратила ему именья, титул, ордена и чины. В 1744 году Девиера вновь назначили на должность генерал-полицмейстера, на которой он состоял до своей смерти.
Возлагая на первого генерал-полицмейстера исполнение полицейских функций, Пётр I дал ему особую инструкцию, состоявшую из 13 пунктов, они обязывали: «… Смотреть, чтобы всё строение было регулярно построено по Его Царского Величества Указу: печи и трубы печные были также по Указу, чтобы никакое строение за линию не выходило, чтобы улицы и переулки были равны и изрядны. Чтобы берега рек и притоков, а также сточные канавы были хорошо украшены, дабы весною и в дожди их не заносило, и чтобы вода нигде не останавливалась… чтобы торговцы не продавали съестных припасов недоброкачественных, а тем более вредных для здоровья, чтобы меры, весы были верные и чтоб цены на съестные припасы объявлялись умеренные… искоренять подозрительные дома, как то шинки, игорные дома, притоны разврата… гуляющих и слоняющихся людей, а также нищих арестовывать и допрашивать…». Ай, да Пётр!
В дополнение к служебной документации и первоначальному составу в подчинение генерал-полицмейстера было направлено 10 офицеров, 20 унтерофицеров и 160 «добрых», крепких, хорошо обученных солдат. Из казны выделили 200 рублей для устройства шлагбаумов, которые опускались в 11 часов вечера и поднимались на рассвете. По указу Сената в распоряжение генерал-полицмейстера было направлено 90 военнослужащих. На службу в полицию, как правило, направлялись в принудительном порядке. Учреждения не желали расставаться с опытными чиновниками и служителями, чуть ли не по каждому канцеляристу и солдату Сенат издавал указы. Так, определённый 4 июня 1718 года на службу в полицмейстерскую канцелярию дьяк (в последующем — секретарь, асессор и советник Главной полицмейстерской канцелярии) служил в Москве, в расправной палате (судебное учреждение при правительствующем Сенате), и никак не хотел ехать в Петербург на службу в полицию. Генерал-полицмейстер Девиер по этому поводу неоднократно обращался в Сенат и требовал от расправной палаты, от московского обер-коменданта, от губернской канцелярии высылки дьяка в Петербург. За дьяком посылались гонцы из Сената и полицмейстерской канцелярии, его предписывалось немедленно взять под караул и силой доставить в столицу. Но и в феврале 1719 года Девиер писал в Сенат, что вот уже прошло 8 месяцев, а «оный дьяк из Москвы не бывал». Увы, Петербург в то время был мало приспособлен и весьма неудобен для проживания.
НазадПубликации
Регулярная полиция: рождение нового института власти
Реформаторская деятельность императора Петра I затронула все сферы государственного управления. Важным звеном в цепочке кардинальных изменений явилась необходимость создания такого специализированного государственного органа, который бы обеспечивал исполнение законов и распоряжений власти, боролся с преступностью и охранял общественный порядок. Таким органом стала регулярная полиция.
Именно новая, регулярная полиция должна была обеспечивать безопасность, оберегать, контролировать и охранять жизнедеятельность всего общества. Была начертана целая программа полицейской деятельности, удивительной по своей широте. В нее входили полиция безопасности и полиция благоустройства, санитарная полиция и так называемая полиция нравов, контроль за сферой народного просвещения и призрением бедных.
Регулярная полиция создавалась как орган, на который возлагались достаточно емкие задачи по обеспечению «добрых гражданских порядков». О том, что император лично наставлял создаваемые органы, свидетельствуют исторические документы, например, «Пункты, данные Генерал-полицеймейстеру Девиеру для руководства». По существу, здесь определялись роль и место полиции в государстве. В Пунктах даны некоторые основные направления деятельности полиции, обозначенные в пяти видах: 1) обязанности по безопасности населения и ограждения его от деструктивных элементов, каковыми являются разбойники, воры и т.д., то есть по борьбе с преступностью; 2) обязанности за соблюдением общественного порядка и наблюдением за благоустройством домов и улиц; 3) обязанности по части санитарной и торговой полиции, в том числе спекуляции и дороговизне; 4) обязанности по искоренению игорных домов, шинков и притонов разврата, то есть полиции нравов; 5) обязанности по обеспечению пожарной безопасности. Этот документ и был взят для определения даты создания регулярной полиции в России – 25 мая 1718 г. (по старому стилю).
За четыре года до этого события в Санкт-Петербурге начала функционировать Канцелярия полицеймейстерских дел. Это свидетельствует о том, что император уже тогда планировал создание постоянно действующего государственного полицейского органа. Первые указы по канцелярии датируются 1714 г. И хотя они были связаны не с поимкой преступников, но были направлены, по сути, на обеспечение безопасности населения и города от пожаров. Это печатные Указы от 4 апреля 1714 г. «О мазанках и деревянном строении» и от 24 августа 1714 г. «О строении домов на городском и адмиралтейском островах». В 1715 г. также вышло два императорских Указа о строении: от 20 мая «О строении каменном и деревянном» и Именной указ от 14 сентября обер-комиссару князю Черкасскому «О смотрении в строении ему и архитектору». Последний документ был обусловлен не только создаваемым обликом новой столицы, но и такими требованиями к строительству, которые также обеспечивали бы противопожарную безопасность. В частности, в нем говорится, чтобы печи делать с фундамента, а не на полах, чтобы потолки были с глиною, а не бревенчатые, чтобы кровли были покрыты черепицею, дерном или гонтами, а не досками и дранью и т.д. Строительные правила коснулись и деревни. По областям и губерниям были разосланы высочайше утвержденные чертежи с размерами, по которым следовало строить крестьянские избы, как было прямо указано, в целях предохранения их от пожаров.
4 июня 1718 г. генерал-полицеймейстер Антон Девиер, назначенный руководить Канцелярией полицеймейстерских дел, обратился в Сенат с просьбой выслать ему нормативные акты, которыми должна полиция впредь руководствоваться, объявить во всеуслышание о создании такой канцелярии и обеспечить полицию нужным количеством людей. В этот же день Сенат издал заготовленный указ о передаче в распоряжение Канцелярии десяти офицеров (от майора до прапорщика), двадцати унтер-офицеров, 160 «солдат добрых», дьяка и десяти подьячих. Это и были первые сотрудники регулярной полиции. Число сотрудников на протяжении первых лет менялось, их жалованье было приравнено к гарнизонному.
В первые годы в числе указов императора, объявленных через генерал-полицеймейстера Девиера, были конкретизированы основные направления деятельности полиции.
Если 1718 г. считается годом создания регулярной полиции, то 1720 г. можно назвать годом образования земской (уездной) полиции. Петр I понимал, что в крестьянской России нужно создавать земские и сельские административно-полицейские органы. В 1720 г. появляется ряд указов императора, инструкций или наказов воеводам, где говорится о попечении земской полиции. В инструкциях губернаторам (вице-губернаторам) в части полицейской указано, например: «Губернатору попечение иметь, чтоб земская полиция и Царского величества право, достоинство и высочество, ни в чем подданными, ни посторонними не была нарушена, но буде какое сомнение явится, о том доносить Царскому Величеству или в Сенат». А в плане борьбы с преступностью указывается, «чтоб никакого насилия и грабежа не было. А воровство и всякие разбои, похищения и преступлений весьма были прекращены и по достоинству наказаны».
Надо отметить, что субъектами полицейской деятельности в провинции в эти времена были губернатор и вице-губернатор, воевода, земский комиссар, провинциал-фискал и представители сельской полиции – сельские старосты и выборная крестьянская администрация (сотские и десятские).
На губернаторов Петр I возложил совершенно новые обязанности полиции в широком смысле слова: заботу о безопасности и благосостоянии граждан, в том числе попечение о сохранении тишины, то есть обеспечении общественной безопасности и предупреждение политических беспорядков. Как отметил И. Андреевский, известный специалист по истории государства и права XIX века, «Петр сознавал, что все заботы об этом со стороны высших государственных установлений принесут пользу только тогда, когда власти исполнительные будут точно и правильно введены в круг своей полицейской деятельности, будут сознавать начала полиции. Поручив потому отправление полицейских дел различным местам и лицам в губернии, Петр возлагает главное наблюдение и главную ответственность по вопросам полицейским на губернаторов». Это правило сохранилось до самого падения монархии в ходе Февральской революции 1917 года.
Мудрый правитель-реформатор, Петр смотрел на деятельность губернаторов и вице-губернаторов как главных гарантов обеспечения безопасности губернии – политической и общественной. На них лежала ответственность по снижению рисков в связи с уголовными преступлениями, удалению опасностей, грозящим имуществу граждан, в том числе в связи с пожарами, по вопросам медицинской и санитарной полиции, общественного призрения бедных и другим, так или иначе связанных с полицейской деятельностью.
На воеводе непосредственно лежала обязанность заботиться о безопасности жителей его провинции «от злой воли человека», смотреть, «чтобы никому насилия и грабежа чинено не было, а воровство бы и всякие разбои и преступления весьма б были прекращены и по достоинству наказаны» – он должен был, следовательно, принимать меры предупреждения и пресечения «против разбоев и воровства, не ограничиваясь только мерами, направленными к тому, чтобы преступники получили достойное возмездие».
Ключевая роль в административно-полицейском управлении в провинции, дистрикте (уезде) отводилась земскому комиссару. Земский комиссар по части полицейской был правой рукой воеводы. Как представитель полицейской власти, земский комиссар был обязан «инструкцию смотреть», чтобы в его округе не было всякого рода подозрительных элементов – бродяг, преступников, беглых крестьян и солдат и т.д. Они стояли во главе управления дистриктами, на которые подразделялась провинция, согласно областной реформе Петра I.
Еще одним участником полицейской деятельности в провинции был провинциал-фискал, который контролировал сбор податей и напрямую подчинялся обер-фискалу (сочинения обер-фискала по должности его от 5 марта 1711 г.). В Указе о деятельности обер-фискала сказано: «Выбрать в отборе фискала чина умного и доброго. Дела же его сие суть, должен он над всеми делами тайно подсматривать и проведывать проче право суд». А в расширение трактовки обязанностей в марте 1714 г. был выпущен документ: «Фискала по их должности действия», где говорится, что «обер-фискалу быть при Государственном правлении, да с ним же быть 4 чинам, в том числе 2 из купечества, которые б могли купеческое состояние тако в те дать. А в губерниях по всяким при губернаторском правлении быть по 4 чина, в том числе из провинции, а фискалов искать чинов достойных, также купечества, а в городах во всех смотря по пропорции города». Среди должностных обязанностей фискала есть и борьба с коррупцией, получением взяток: «Всякие взятия (взятки) штрафованы (должны быть, ибо это) противоречие, что во вред Государственному интересу быть может, когда б оные взяты ни были».
Кроме этого у земского фискала (провинциал-фискала) в числе обязанностей были и чисто полицейские функции. В Инструкции или наказе земским фискалам в губерниях и провинциях российского государства, по которой «оный чин и службу свою всеподданнейше отправлять имеет», данной в Санкт-Петербурге в 1719 г., как раз и определены эти обязанности. Мало кто об этом знает, но фискал давал присягу. В присяге есть и такие слова: «Ежели и то Главное преступление учинили, (как то) разбой по дорогам, убийство, насильство, прелюбодеяние, содомия, грех, чародейство и подобные тем великие прегрешения, тако и прочие противные Его Величества Уставом и Уложениям погрешении, за то (за ту) неправость в делах Государственных, и пуще народных богохульные слова, обман, зернь (запрещение игры), заповедная (подпольная) продажа питья и прочее, вче может челобитчина Земскому фискалу, отданном преступителе, пред судом доноси, и что б вспомогать, что от оной, по его Царского Величества Уложениям и Уставам был наказан». Другими словами, если земский фискал обнаружит эти преступления, должен немедленно отреагировать и сообщить для принятия мер губернатору.
Говоря о борьбе с коррупцией, взяточничеством, нужно напомнить, что экономическими преступлениями занимались не только фискалы. В Петровское время существовал такой уникальный институт, как «майорские» (маэорские) канцелярии. Это название связано с тем, что император сделал ставку на гвардейских офицеров, многие из которых были в звании майора. Каждая такая следственная канцелярия подчинялась лично Петру I. Боролись они с махинациями и коррупцией должностных лиц. Каждому назначенному руководителю канцелярии император вручал типовой наказ и реестр подлежащих расследованию дел, возбужденных фискальной службой. Получается, что фискалы и руководители «майорских» канцелярий были в одной цепочке. Сущность наказа подчеркивала специализацию предварительного расследования – прообраз дознания указанных в реестре дел. А заканчиваться проделанная работа должна была составлением «сентенции» – прообраз обвинительного заключения. Канцелярия, как правило, состояла из 10–14 чиновников во главе с дьяком. Постоянно при руководителе канцелярии находилось 3–4 приближенных «асессора». Если они сами становились объектом должностного преступления, например, получение взятки, им грозила смертная казнь. Просуществовали канцелярии недолго – десять лет, но пользу принесли огромную. Первая «майорская» канцелярия была учреждена 25 июля 1713 г. по Именному Указу Императора, упразднены они были Именным Указом от 9 декабря 1723 г.
В 1720 г. был определен Наказ Главному магистрату, известный как «Регламент Главного магистрата 1721 года» – еще один основополагающий полицейский документ. Начало десятой главы регламента гласит: «Полиция способствует в правах и правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников, обманщиков и сим подобных». А заканчивается глава основным выводом: «полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности». Как можно заметить, всегда в первую очередь говорится о безопасности, будь то безопасность человека, его жилища, или это безопасность города от пожаров и антисанитарии, что чревато эпидемиями, и правил строения домов, влияющих на пожарную безопасность, или в целом, общественная безопасность. Петр Великий создал не только регулярную полицию как таковую, он определил ее как основной инструмент в обеспечении внутренней безопасности государства.
«Регламент Главного магистрата» был своего рода «дорожной картой» для городской полиции. Определялись многочисленные меры по благоустройству в городах, где у городской полиции были свои административные функции. Полиция стала «регулярно сочинять города и улицы». В изданных регламенте и инструкции магистратам, а также в инструкциях петербургскому генерал-полицеймейстеру и московскому обер-полицеймейстеру, целом ряде указов императора в разных формах говорится о соблюдении тишины и «ограждении безопасности», о прекращении всяких ссор на улицах и рынках, об аресте виновных и отсылке их в надлежащий суд с допросами и делом, о препятствии дороговизне товаров, о призрении нищих, бедных, больных, увечных и неимущих, о защите вдовиц и чужестранных, о воспитании подрастающего поколения в чистоте и честных науках. Как видно, полиции было определено весьма широкое поле для деятельности.
Понимая общественную значимость данной структуры для поддержания стабильности государства, в 1721 г. в «Регламенте Главного магистрата» в специально обозначенном разделе «О полицейских делах» царь лично формулирует задачи нового правоохранительного органа.
Полиция, по мнению Петра I, не только обеспечивает общественный порядок и следит за благоустройством, но и «безопасность подает от воров, разбойников, насильников и обманщиков и сим подобных; защищает вдовиц, сирых и чужестранных по заповедям божьим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; оная споспешествует в правах и правосудии; должна рождать добрые порядки и нравоучения».
Понимание полиции как многофункционального государственного инструмента с широким спектром деятельности, помимо борьбы с преступностью, заложенное Петром, стало традиционным, и все последующие правители Российской империи сохраняли такой подход в той или иной степени до самого падения монархии.
Таким образом, получив установочные положения от самого императора, регулярная полиция начала свою деятельность как орган государственной власти, обеспечивающий общественную безопасность во всех ее ипостасях. Политическую безопасность поддерживали такие структуры, как Преображенский приказ и Тайная разыскных дел канцелярия – прообраз политической полиции, которая выполняла функции политического сыска, в том числе карательные. Но это тема для отдельного разговора.
XVIII век. Становление полицейских органов
Однако при преемниках Петра I формированию и дальнейшему развитию полицейских органов, превращению их в систему не только центральных, но и местных органов необходимого внимания не уделялось. Только с 23 апреля 1733 г., когда императрица Анна Иоанновна наложила свою резолюцию на доклад Полицмейстерской канцелярии «Об учреждении полиции в городах», где предлагалось открыть полицейские учреждения в 23 губернских и провинциальных городах (в числе которых упоминался и Ярославль) (2), появилась возможность создания органов городской полиции.
В то же время местные органы полиции возникли далеко не везде и в большинстве российских городов специализированного полицейского аппарата пока еще не существовало, как не существовало и органов сельской полиции. В ряде мест полицейские функции выполнялись городскими гарнизонами (что имело место и в городах Ярославского края), но против этого часто выступало военное руководство. Да и охрана правопорядка и борьба с преступностью, осуществляемые такими путями, чаще всего не давали желаемого эффекта.
Первый из этих нормативных документов был рожден в условиях разработки и осуществления губернской реформы, проведенной в 1775 г. Россия делилась на ряд губерний, делившихся, в свою очередь, на уезды. Во главе губерний были поставлены губернаторы, с подчиненными им губернскими правлениями. Губернатор или наместник стал главной фигурой местной администрации. В наиболее важных частях страны он получал титул генерал-губернатора, связанную с этим огромную власть и прямо подчинялся самой императрице. В компетенцию губернатора и губернского правления были переданы многие функции, осуществлявшиеся ранее органами центрального управления, в том числе и функции по руководству полицией (5). Главная полицмейстерская канцелярия, выполнявшая до того роль центрального органа управления полицией, с этого времени упразднялась.
«Учреждение для управления губерний» определило и характер организации городской полиции. Во всех городах, где не было постоянного военного гарнизона, на нижних чинов которого во главе с комендантом гарнизона, возлагались полицейские обязанности, создавалась должность городничего. Городничий назначался Сенатом по представлению губернского правления, которому и подчинялся.
В губернском центре, не имеющем военного коменданта, должен был назначаться обер-полицмейстер, причем городничий от обер-полицмейстера не зависел. Однако до конца XVIII в. главой полиции во многих губернских городах так и остались военные коменданты, полицмейстеры в них появились только в период правления Павла I.
Город стал делиться на относительно самостоятельные административно- полицейские части, включавшие от 200 до 700 дворов и возглавлявшиеся частными приставами. Части делились на кварталы (по 50-100 дворов в каждом), во главе которых ставились квартальные надзиратели.
Реформы местного управления, проведенные в царствование Екатерины II позволили привести полицейские органы в определенную систему, хотя специального общегубернского органа управления полицией в это время не было создано.
Дальнейшая реорганизация полиции, определение ее роли и места в государственном механизме осуществлялись в период царствования Павла I. При новом разделении страны на губернии, проведенном в 1796 г., должности городничего (для городов, где не было военных комендантов) и земского исправника были сохранены. Коменданты, не имевшие в своем подчинении воинских команд, стали именоваться городничими и подчиняться уже гражданским властям, т.е. губернаторам. Полицейские обязанности комендантов были закреплены законодательно.
Однако организация городской полиции в конце XVIII в. во многих случаях проходила без должной последовательности и упорядоченности и сопровождалась путаницей и отклонениями. Это было вызвано непрерывными изменениями и перемещениями воинских частей (в том числе городских гарнизонов). Когда гарнизон выводился из города, на место коменданта назначался городничий, когда гарнизон возвращался, должность городничего снова упразднялась и заменялась должностью коменданта с соответствующими полицейскими функциями. В этом плане показательна и вполне типична ситуация с изменениями в руководстве полицейскими органами, имевшая место в Ярославской губернии. В 1798 г. на 10 городов губернии было определено 9 должностей городничих с соответствующими ассигнованиями на жалованье. В губернском же центре полицейские функции отправлялись воинским гарнизоном, во главе с военным комендантом бригадиром Кудрявцевым. Однако еще в 1797 г. гарнизон из Ярославля был переведен в Казань, а комендант уволен со службы. Ярославская полиция осталась без руководителя и губернатор Н.И.Аксаков был вынужден в марте 1798 г. обратиться в Сенат с просьбой о решении вопроса о начальнике полиции, имея в виду конкретную кандидатуру коллежского асессора Т.И.Боярского. Генерал-прокурор Сената А.Б.Куракин поднял этот вопрос в своем докладе Павлу I и получил указание о назначении на эту должность одного из офицеров расквартированного к этому времени в Ярославле полка. Командир полка К.Ливен поручил отправление этой должности майору Зеленину и 8 июля 1798 г. тот приступил к исполнению своих новых обязанностей. Это однако оказалось временной мерой, поскольку уже в октябре этого же года Ярославль по указу Сената получил нового городничего, которым стал бывший пристав по уголовным делам ярославской полиции Филатов ( док. № 5). А рекомендованный губернатором Т.И.Боярский занял эту должность несколько позже, исполняя обязанности городничего, а затем и ярославского полицмейстера в начале XIX в. (6). ( док. № 7, 8, 19, 22, 23).
Определенную стабильность в процесс реорганизации городской полиции внесло введение должности полицмейстера, постоянно присутствующего в городе. С 1799 г. во все губернские города стали назначаться полицмейстеры с соответствующим штатом полицейских служащих (двух помощников полицмейстера, частных приставов и квартальных надзирателей). При наличии в городе военного коменданта полицмейстер становился его помощником по полиции. В уездных же городах полиция по-прежнему возглавлялась городничими.