Административно-правовые формы и методы государственного управления
Правовая форма государственного управления – это юридически оформленное деяние органа исполнительной власти (иного властного субъекта), его представителя (должностного лица), осуществленное в рамках компетенции и влекущее юридические последствия, т. е. обладающее свойствами юридического факта.
Особенности государственного управления:
Государственное управление включает в себя исполнительную ветвь власти и имеет ряд особенных черт:
Методом административно-правового регулирования является совокупность средств и способов воздействия на управленческие отношения, на поведение их участников.
Понятие и виды форм управленческой деятельности субъектов исполнительной власти
Под правовыми формами осуществления государственного управления (исполнительной власти) понимают такие формы внешнего выражения административной деятельности, которые всегда влекут за собой определенные юридически значимые последствия.
К правовым формам относят, в частности:
Неправовые формы административной деятельности, в отличие от правовых, не влекут прямых юридически значимых последствий и сводятся к совершению различных организационных действий и материально-технических операций.
Под административно-правовым действием следует понимать властный волевой акт поведения административного органа, совершаемый в отношении конкретных физических или юридических лиц, направленный на разрешение конкретной жизненной ситуации, возникшей в ходе осуществления указанным органом административной деятельности, и влекущий для названных лиц определенные правовые последствия.
Признаки административно-правовых действий:
Классификация административно-правовых действий
1. В зависимости от сферы осуществления (внутренней или внешней) административной деятельности:
2. В зависимости от целей совершения (направленности) и содержания:
3. Различают следующие действия в зависимости от наличия или отсутствия прямых юридически значимых последствий для лиц, в отношении которых они совершаются:
4. В зависимости от наличия или отсутствия необходимости официально-документального оформления совершаемых действий различают следующие:
Понятие метода административного регулирования, виды методов
Методом административно-правового регулирования является совокупность средств и способов воздействия на управленческие отношения, на поведение их участников.
Выделяют следующие виды методов:
По характеру организующего воздействия выделяют: методы психологического воздействия; методы идеологического воздействия (призывы, агитация и т. д.); методы экономического воздействия (материальное поощрение и т. д.); методы административного воздействия (властного принуждения – приказ.)
По средствам воздействия выделяют следующие виды:
Особенности административного принуждения и условия его применения:
В качестве метода стимулирования могут применяться: грамоты, дипломы; ценные подарки; разнообразные надбавки и доплаты; льготы; квоты и т. д.
Понятие и виды актов государственного управления
Правовой акт управления – вид юридического акта, основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление органов государственного управления и должностных лиц, принятое в установленном процессуальном порядке и направленное на установление административно-правовых либо возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений.
Признаки: имеет юридическую форму; издается полномочным субъектом; носит юридически властный характер; служит юридическим фактом; может быть обжалован; обеспечен силой государственного принуждения.
Виды правовых актов управления
1. По юридическим свойствам:
а) нормативные – содержат административно-правовые нормы, создающие юридическую основу управленческой деятельности; б) индивидуальные – содержат разрешения индивидуально-конкретного управленческого дела; в) нормативно-индивидуальные – содержат как нормы административного права, так и разрешение конкретного управленческого дела.
2. По форме выражения:
а) словесные (письменные и устные, нормативные и нормативно-индивидуальные только в письменной форме); б) конклюдентные.
а) бессрочные; б) срочные; в)временные.
а) действующие на всей территории РФ; б) действующие на территории нескольких субъектов РФ (межтерриториальные); в) действующие на территории субъектов РФ; г) действующие на территории муниципального образования; д) действующие на территории предприятия, учреждения (локальные);
5. По органу, издавшему акт:
г) акты органов исполнительной власти субъектов РФ;
д) акты органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность; е) акты руководителей предприятий, учреждений.
6. По характеру компетенции:
а) общей компетенции; б) межотраслевой компетенции; в) отраслевой компетенции; г) специальной компетенции.
7. По наименованиям:
а) указы; б) постановления; в) распоряжения; г) приказы; д) указания; е) инструкции; ж) решения; з) правила; и) положения и др.
8. По функциональной роли:
а) плановые; б) методические; в) кадровые; г) финансовые и др.
9. В зависимости от порядка принятия: а) коллегиальные (принимаются коллегиальными органами простым или квалифицированным большинством); б) единоличные (принимаются руководителями органа государственного управления).
10. По степени сложности:
а) простые (рутинные); б) сложные; в) уникальные.
Для того чтобы правовые акты управления обладали определенной юридической силой, они должны соответствовать ряду требований:
Понятие и виды мер административного принуждения
Административное принуждение – метод государственного управления, основанный на нормах административного права, совокупность средств психического, физического и иного воздействия, применяемых уполномоченными субъектами в установленном процессуальном порядке в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.
Особенности административного принуждения: основывается на нормах административного права; применяется как физическими, так и юридическими лицами; применяется в сфере общественных отношений, урегулированных как нормами административного права, так и нормами других отраслей права; закрепляется как в законных, так и в подзаконных нормативных правовых актах; применяется широким кругом уполномоченных субъектов; система мер административного принуждения отличается разносторонним характером (широкого спектра действия); применяется чаще всего в административном (внесудебном) порядке; порядок применения регламентируется административно-процессуальными нормами, создающими упрощенную процедуру; применяется как к лицам, совершившим правонарушения, так и к лицам, не совершившим правонарушения (меры административного предупреждения); законность применения обеспечивается системой гарантий; применяется в целях обеспечения правового порядка и общественной безопасности.
Виды государственного принуждения: административное принуждение; уголовное принуждение; гражданско-правовое принуждение; дисциплинарное принуждение.
Принуждение можно различать по отраслевому критерию, т. е. какой отраслью законодательства установлены принудительные меры. Соответственно принято различать принуждение по государственному, гражданскому, уголовному, уголовно-процессуальному, грудовому, административному праву.
Цели административного принуждения: предупреждение правонарушений и наступления иных вредных последствий; пресечение правонарушений; восстановление нарушенного состояния; процессуальное обеспечение; наказание (ответственность) правонарушителя.
Виды мер административного принуждения
1. По характеру и специфике правонарушения:
2. По субъекту применения:
3. По нормативным основаниям:
4. По порядку применения:
5. По фактическим основаниям:
6. По сфере воздействия:
7. По способу обеспечения общественного порядка и целевому предназначению:
Разрешительная система
Под разрешительной системой государства понимается его деятельность в трех основных направлениях:
Под регистрацией понимается деятельность государственных органов по фиксации (учету) объектов регистрации в специальных перечнях.
Объектами регистрации могут быть:
Лицензия – специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
Лицензируемый вид деятельности – вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с федеральным законом.
Лицензирование – мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании.
К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.
Основными принципами осуществления лицензирования являются:
Лицензирующие органы осуществляют следующие полномочия:
Понятие лицензирования. Лицензирование отдельных видов деятельности
Лицензия – специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
Лицензирование – мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании.
Основными принципами осуществления лицензирования являются:
В целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации Правительство Российской Федерации в соответствии с определенными Президентом Российской Федерации основными направлениями внутренней политики государства:
Лицензирующие органы осуществляют следующие полномочия:
Лицензионный контроль проводится лицензирующим органом в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности.
Формы и методы государственного управления
Формы государственного управления
Формы – философская категория, которая обозначает внешнее выражение внутреннего содержания. Следовательно, под формами понимается то, в чем непосредственно выражается какой-либо объект, какая-то деятельность. Соответственно, под формами государственного управления следует понимать внешнее выражение государственно-управленческой деятельности уполномоченных на то органов (органов государственного управления).
Однако прежде чем исследовать непосредственно формы государственного управления, целесообразно вернуться к определению государственного управления.
Государственное управление как термин различными авторами используется либо в значении системы, либо в значении вида деятельности (процесса).
Система государственного управления заключается в совокупности целей и принципов воздействия государственных органов на общество (общественную жизнедеятельность). Система этого воздействия объединяет в себе не только совокупность органов государственной власти и государственного управления вместе с их персоналом. Составной частью системы является и совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления (управляющими и управляемыми сторонами правоотношений), необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т. п.
Государственное управление как вид деятельности (процесс) заключается в сознательной, целенаправленной деятельности уполномоченного на то органа государственного управления, в процессе которой достигается необходимый ему управленческий результат.
Государственное управление в этом смысле – это вид подзаконной, исполнительно-распорядительной деятельности специально уполномоченных на то субъектов (органов государственного управления).
Естественно, понятие государственного управления как системы является более широким, чем понятие государственного управления как вида деятельности. Государственное управление как система полностью охватывает государственное управление как вид деятельности, при этом оно включает и так называемую государственную политику.
Иными словами, исследуя англо-американские традиции государственного устройства, некоторые авторы делают вывод о том, что в соответствии с ними категория «государственное управление» (public management) является более широкой по объему. Она включает «государственную, или публичную политику» (public policy), связанную с разработкой общественной стратегии и тактики и собственно «государственное администрирование» (public administration), направленное на эффективную организацию, оптимизацию функционирования звеньев государственного аппарата и технологию работы управленческого персонала.
Таким образом, государственная, или публичная, политика – это и есть та основная «разница» между государственным управлением как системой и государственным управлением как видом деятельности.
В работах большинства авторов, исследующих проблемы форм государственного управления, дана их классификация именно в широком смысле.
В соответствии с этим подходом ученые-административисты дают различные варианты классификации форм государственного управления без принципиальных разногласий.
Так, большинство административистов выделяют правовые и неправовые формы государственного управления, определив в качестве основного отличительного критерия анализ последствий реализации таких форм.
Формы государственного управления, влекущие юридические последствия, авторы относят к правовым формам государственного управления и соответственно, формы государственного управления, не влекущие юридических по-следствий, – к формам неправовым.
Различия в дальнейшей классификации правовых и неправовых форм государственного управления не носят принципиального характера.
Правовые формы государственного управления могут непосредственно выражаться:
а) в издании правовых актов управления (нормативного или индивидуального характера);
б) заключении административных договоров;
в) иных действиях, влекущих юридические последствия.
К иным действиям, влекущим юридические последствия, относят:
Неправовые формы государственного управления подразделяются:
К организационно-техническим действиям относят такие действия, как разработка программ, проведение совещаний, контроль, разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетания коллегиальности и единоначалия, изучение и обобщение опыта, подбор кадров и т. д.
В. А. Юсупов выделяет пять форм реализации организационно-технических действий:
Материально-технические действия носят вспомогательный характер в управленческой деятельности. На этой основе некоторые авторы не признают их вообще в качестве формы государственного управления. К такого рода действиям они относят работу с информацией, проведение исследований, разработок, подготовку к изданиям и само издание актов, ведение делопроизводства, составление справок и т. п.
Следует отметить, что наибольшее практическое значение имеют все же исследования форм государственного управления не как системы, а как вида подзаконной, исполнительно-распорядительной деятельности специально уполномоченных на то субъектов (органов государственного управления). На этом аспекте проблемы остановимся более подробно.
В предложенном нами определении государственного управления как вида деятельности заложен ее ключевой признак – исполнительно-распорядительный характер этой деятельности. Значение рассматриваемого признака заключается в том, что государственно-управленческая деятельность всегда направлена, во-первых, на исполнение законов Российской Федерации; во-вторых, их исполнение осуществляется в специфичной форме: путем издания собственного распоряжения, обязательного для исполнения теми субъектами управленческих отношений, которым оно адресовано.
Издание управленческого распоряжения, как уже отмечалось, неизбежно ведет к возникновению юридической обязанности субъекта управленческих отношений, которому оно адресовано, исполнить его. В свою очередь, возникновение юридических последствий совершения управленческих действий является отличительным признаком правовой формы государственного управления.
На это же указывает и тот признак государственно-управленческой деятельности, что ее может реализовать лишь специально уполномоченный субъект (орган государственного управления). Это и означает необходимое наличие соответствующих государственно-властных полномочий у управляющей стороны правоотношения. Наличие же государственно-властных полномочий в юридической литературе принято определять именно по возможности совершать субъектом права юридически значимых действий.
Таким образом, приходим к выводу о том, что государственное управление как вид деятельности может быть реализовано только в правовой форме.
Как уже отмечалось, правовая форма государственного управления выражается в правотворческой деятельности (издание нормативно-правовых актов управления); правоприменительной деятельности (издание индивидуальных (правоприменительных) правовых актов управления регулятивного или правоохранительного характера); заключении административных договоров и иных юридически значимых действий.
Реализация государственного управления путем издания нормативных и индивидуальных правовых актов управления представляется очевидной и каких-либо проблем у административистов не вызывает.
Возможность заключения административных договоров является одной из дискуссионных проблем современного административного права. Некоторые авторы признают их наличие, считая их разновидностью горизонтальных административно-правовых отношений, другие полагают, что административных договоров сегодня в чистом виде нет, а есть лишь договоры с отдельными элементами административных, третьи вообще отрицают их существование. Изучение аргументов сторон дискуссии рассматриваемый нами вопрос не подразумевает. Исследование административных договоров как разновидности правовой формы государственного управления в связи с этим также представляется целесообразным опустить.
Наибольший интерес среди правовых форм реализации государственного управления вызывают иные действия, влекущие юридические последствия.
Нами выделялись три основные возможности реализации иных действий, влекущих юридические последствия. Рассмотрим их подробнее.
Первым примером подобных действий в юридической литературе называется предоставление управляющей стороной разрешений на совершение каких-либо действий управляемой стороне. Однако исследование такого характера действий наталкивает на мысль о том, что это есть не что иное, как реализация государственного управления управомочивающим (дозволяющим) методом. При этом наделение управляемой стороны таким правом возможно лишь в одной форме – путем издания управляющей стороной соответствующего индивидуального правового акта управления (что, в свою очередь, к иным юридически значимым действиям не относится).
В качестве второго примера выделяют государственную регистрацию. Государственная регистрация представляет собой деятельность государства, направленную на учет регистрируемых объектов и сбор публично-достоверных данных об их правовом, имущественном и организационном положении. Однако дости-жение указанных целей является внутренним содержанием государственной регистрации. Внешнее же ее проявление может быть выражено в двух возможных вариантах. Либо с момента государственной регистрации у зарегистрировавшегося объекта возникают какие-либо юридические последствия, либо они не возникают. В первом случае это будет не чем иным, как изданием уполномоченным органом государственного управления индивидуального правового акта управления в отношении зарегистрировавшегося объекта. Во втором случае – простым выполнением зарегистрировавшейся стороной своей юридической обязанности.
Третий пример иных юридически значимых действий – действия, удостоверяющие в установленной форме факты, имеющие юридическое значение (вы-дача паспорта, водительского удостоверения и т. д.). Как следует из самого названия этих действий, они лишь удостоверяют какие-либо юридические факты. Сами юридические факты, безусловно, могут влечь юридические последствия. Но могут ли их влечь действия, лишь их удостоверяющие?
Выдача паспорта создает условия для реализации уже имеющихся у гражданина прав и выполнения уже имеющихся у него обязанностей, установленных нормативно-правовыми актами. Никаких новых изменений в административно-правовом статусе граждан с получением паспорта не возникает. Достаточно отметить, что законодательством предусмотрены возможности реализации прав граждан, выполнения их обязанностей и в случаях утраты паспорта.
В свою очередь, само водительское удостоверение также следует отличать от специального права на управление транспортным средством, предоставленного физическому лицу. Это две разные категории. Водительское удостоверение лишь подтверждает наличие названного специального права у гражданина, хотя при этом каждая из названных категорий может жить «своею жизнью». Гражданин, утративший водительское удостоверение, может иметь право на управление транспортным средством, и наоборот, гражданин, лишенный такого специального права, может не сдать водительское удостоверение и оставить его при себе.
Кроме того, законодательством предусмотрен порядок реализации гражданами своего права на управление транспортным средством в ряде случаев, когда водительского удостоверения у них не имеется. Установление же административной ответственности за управление транспортным средством водителем, не имеющим при себе документов на право управления им (ст. 12.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях), также не может свидетельствовать о возникновении юридических последствий от выдачи водительского удостоверения. В этом случае установление административной ответственности за данное правонарушение является возложением на водителей юридической обязанности иметь при себе документ, подтверждающий наличие у них соответствующего специального права.
Таким образом, представляется, что действия, удостоверяющие в установленной форме факты, имеющие юридическое значение (выдача паспорта, водительского удостоверения и т. д.), не влекут для граждан юридических последствий, а потому также не могут относиться к правовой форме управления. Правовые (юридические) последствия наступают непосредственно от наделения субъекта права каким-либо специальным правом, но не от выдачи документа, его удостоверяющего.
Значит, правовая форма государственного управления может выражаться лишь в издании нормативных или индивидуальных (правоприменительных) правовых актов управления.
Определение и исследование понятия, видов правовых актов управления и требований, предъявляемых к ним, будет рассмотрена в отдельной главе. Следует лишь отметить, что все правовые формы государственного управления по целенаправленности подразделяются на внутренние и внешние.
Внутренние правовые формы деятельности имеют место внутри организации, ведомства, органа. Они используются для решения организационно-штатных вопросов, для руководства сотрудниками, подразделениями. Их внешнее выражение проявляется в издании нормативных или индивидуальных правовых актов управления, регулирующих организационные отношения внутри субъекта права.
Внешние правовые формы деятельности затрагивают интересы нескольких субъектов государственного управления. Они проявляются вне организации, ведомства в издании уполномоченным субъектом права нормативных или индивидуальных правовых актов управления для решения непосредственно тех задач, для которых он и был создан.
Рассмотренная классификация форм государственного управления в зависимости от наступивших последствий является основной и представляющей наибольший интерес для административного права. Вместе с тем существуют классификации форм государственного управления по иным критериям.
Так, в юридической литературе выделяют классификацию форм государственного управления по степени юридического выражения; достигаемым результатам; направленности; объему; адресату; характерам и методам решения вопросов компетенции; субъектному выражению; инициативности; условиям применения; отношению к другим субъектам государственной власти; особенностям объекта управляющего воздействия; юридическому содержанию и т. д.
Таким образом, государственное управление как вид деятельности может быть выражено только в правовой форме. Непосредственным выражением правовой формы государственного управления, в свою очередь, являются издаваемые уполномоченными субъектами (органами государственного управления) нормативные и индивидуальные (правоприменительные) правовые акты управления.
Государственное управление как система может иметь свое внешнее выражение как в правовой, так и в неправовой формах. Правовые формы ее реализации полностью совпадают с правовыми формами государственного управления как вида деятельности. Основными же разновидностями неправовых форм государственного управления как системы являются организационно-технические и материально-технические действия.
Методы государственного управления
В предыдущих главах рассмотрены методы административного права. Под методом административного права мы понимали совокупность способов и средств, с помощью которых нормы административного права регулируют соответствующие общественные отношения. Это предписания, запреты и дозволения.
Говоря о методах государственного управления, следует вспомнить определение управления вообще. Любое управление представляет собой организующее целенаправленное воздействие управляющей стороны на управляемую. Следовательно, каждое управленческое отношение должно преследовать какую-либо цель. Однако достижение одной и той же цели возможно различными путями. Рассмотрим, какими способами возможно достижение управляющей стороной цели управления.
Метод государственного управления представляет собой совокупность способов и средств воздействия, с помощью которых управляющая сторона достигает цели управления в процессе отношений с управляемой стороной.
В юридической литературе существуют различные классификации методов государственного управления.
В зависимости от того, кому адресовано то или иное правленческое воздействие, различают методы управленческой деятельности:
По характеру воздействия методы государственного управления подразделяются:
Под административными методами понимается прямое воздействие управляющей стороны на поведение управляемых сторон. Это метод прямых и односторонних юридически-властных предписаний органов государственного управления. Невыполнение данных предписаний влечет наступление соответствующей юридической ответственности.
Административные методы, в свою очередь, подразделяются по форме выражения на административно-правовые и административно-организационные; по юридическим свойствам – на нормативные и индивидуальные; по способу воздействия – на обязывающие, управомочивающие и поощряющие; по форме предписания – на категорические, поручительные и рекомендательные.
Под экономическими методами понимается использование косвенных способов и средств воздействия на интересы управляемых сторон отношений, стимулирующих их материальную заинтересованность в выполнении постав-ленных перед ними задач.
Непосредственными средствами выражения экономических методов управления могут выступать: распределение прибыли, материальное поощрение, имущественные льготы и кредит, соответствующее налогообложение, угроза материальных санкций или понесения материального ущерба и т. д.
С экономическими методами тесно связан и такой способ государственного воздействия на состояние и поведение управляемой стороны, как государственное регулирование. Этот способ заключается преимущественно в создании нормативно-правовых механизмов, регулирующих отношения и поведение субъектов административного права и позволяющих управляемой стороне самостоятельно ориентироваться в сфере их деятельности. Нормативно-правовой механизм в этих случаях лишь создает условия, стимулирующие (чаще всего экономическими методами) необходимое управляющей стороне поведение управляемой стороны административно-правовых отношений.
Вместе с тем государственное регулирование может реализовываться и путем издания индивидуальных правовых актов управления в отношении определенных субъектов государственного управления. Они, в свою очередь, выполняя эти правовые акты управления, создают условия, стимулирующее необходимое управляющей стороне поведение не участвующей непосредственно в управленческих отношениях третьей стороны. Таким образом, прямого управленческого воздействия управляющей стороны на управляемую третью сторону нет, тогда как цель управления достигается.
Социально-психологические методы управления заключаются в воздействии на управляемые стороны с учетом особенностей их психологии и проявляются в системе отношений «руководитель-коллектив». Их можно охарактеризовать как способ психологического воздействия на управляемую группу людей со стороны руководителей для достижения определенных управленческих целей.
Социально-психологические методы подразделяются на социологические (методы управления социально-массовыми процессами, коллективами и индивидуально-личностным поведением) и психологические (методы профессионального отбора работников по психологическим характеристикам, комплектования малых групп и коллективов на основе психологической совместимости работников, а также методы гуманизации труда и психологического побуждения).
В юридической литературе выделяют также классификацию методов государственного управления по функциям субъектов управления. По этому признаку методы государственного управления подразделяются:
Кроме того, выделяется уже упомянутая классификация методов прямого и косвенного воздействия управляющей стороны на волю управляемой стороны, а также правовых и неправовых методов государственного управления.
Однако для нас наибольший интерес представляет базовая классификация методов государственного управления. В соответствии с ней существуют два базовых типа методов государственного управления: убеждение, опирающееся чаще всего на манипулирование механизмами сознания и установками поведения граждан, и принуждение, в целом основывающееся на использовании силы, а иногда и крайних форм насилия. Эти два «идеальных типа» образуют двухполюсную шкалу «принуждение – убеждение», на которой располагаются все промежуточные оттенки применения инструментов руководства людьми со стороны государственной администрации. На базе этих типов возможна масса комбинаций различных приемов и методов в государственном управлении.
Вместе с тем четкое разграничение методов государственного управления на убеждение и принуждение имеет важное практическое значение (особенно в повседневной деятельности соответствующих должностных лиц, уполномоченных применять меры административного принуждения).
В приведенных классификациях методов государственного управления использован термин «государственное управление» как система (о которой шла речь при рассмотрении вопроса о формах государственного управления).
При исследовании методов убеждения и принуждения в государственном управлении, учитывая большую практическую значимость вопроса, представляется целесообразным использовать определение государственного управления как вида подзаконной, исполнительно-распорядительной деятельности специально уполномоченного на то субъекта (органа государственного управления).
Обозначение двухполюсной шкалы «убеждение – принуждение» показательно для раскрытия сути функционирования механизма государственного управления, но вряд ли достаточно для четкого разграничения метода убеждения и метода принуждения.
К сожалению, не обозначают такой четкой границы и наиболее часто встречающиеся в юридической литературе описания этих методов.
Так, общепризнанно, что метод убеждения – это воздействие на сознание и поведение людей, проявляющееся в широком комплексе воспитательных, разъяснительных, организационных, поощрительных мероприятий, в целях обеспечения правомерности их поведения.
Метод убеждения должен быть основным методом деятельности органов государственного управления, что предполагает систематическую работу по убеждению масс, формированию общественного сознания в необходимости должного поведения участников управленческих общественных отношений, строгого соблюдения ими установленных государством правил. Разъяснение целей государства, проектов законов, правительственных программ, проводимых властью мероприятий и т. п. необходимо потому, что они затрагивают интересы большинства граждан и должны быть им понятны. Убеждение выступает и как средство профилактики правонарушений, укрепления государственной дисциплины.
Убеждение – это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя следующие элементы: овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, разжигание интереса, возбуждение желания и т. д.
Существуют различные формы убеждения: обучение, правовая пропаганда, агитация, разъяснение, обмен опытом, своевременное реагирование на обращения, личный пример, моральное и материальное стимулирование и т. д.
Вторым методом государственного управления является метод принуждения. В основном он применяется к тем людям, которые уклоняются от соблюдения требований законности и дисциплины, нарушают установленные правовые нормы, правила поведения. В редких случаях принуждение может применяться не в связи с противоправным поведением какого-либо субъекта права, а в связи с государственной необходимостью. Принуждение, как правило, применяется в том случае, когда меры убеждения не дают должного результата.
Метод принуждения – это психическое, физическое или материальное воздействие на сознание и поведение людей, добровольно не желающих соблюдать установленные нормы поведения, в целях понуждения их к должному поведению путем применения специальных мер.
Административное принуждение является вспомогательным методом государственного управления, сочетается с убеждением и применяется в тех случаях, когда убеждения оказывается недостаточно для достижения цели, поставленной перед органом государственного управления (его должностным лицом).
Цель административного принуждения – заставить конкретных субъектов права соблюдать определенные предписания или воздержаться от тех или иных действий.
Являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как крайнее средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления, т. е. выполняет карательную функцию. Однако его значение не исчерпывается только этим. Одновременно меры административного принуждения выполняют и другие функции, т. е. применяются не только в качестве наказания за правонарушения, но и для их предупреждения, пресечения.
Следует отметить и то обстоятельство, что метод принуждения всегда выражается в прямом воздействии на волю управляемой стороны. Метод убеждения чаще всего проявляется в косвенном воздействии на волю управляемой стороны. Однако в некоторых случаях он может выражаться и в прямом воздействии на управляемую сторону (например поощрение).
Однако четкой границы между принуждением и убеждением нет.
Следует признать, что любое управленческое воздействие управляющей стороны на управляемую понуждает к чему-либо. Вместе с тем не любое понуждение следует относить к методу принуждения в государственном управлении.
В отличие от метода убеждения метод принуждения (как крайнее средство достижения цели управления) урегулирован нормативно-правовыми актами более детально. Следовательно, метод управления, не подпадающий под опре-деление метода принуждения, и будет являться методом убеждения.
Подробно признаки административного принуждения как метода государственного управления будут рассмотрены в рамках соответствующей главы. Сейчас же нас интересует основной отличительный признак названного метода.
Основной отличительной особенностью метода принуждения является то обстоятельство, что в процессе его применения в обязательном порядке ущемляются права, свободы, законные интересы тех субъектов права, в отношении которых применяется принуждение.
Как было отмечено, принуждение может выражаться только в предусмотренных нормативно-правовыми актами специальных мерах психического, физического или материального воздействия.
В отношении мер физического или материального воздействия к субъекту права, ущемляющих его права, свободы и законные интересы, проблем на практике, как правило, не возникает. Ошибочно отнести такие меры к методу убеждения крайне затруднительно. Большинство проблем в разграничении двух методов возникает при осуществлении психического воздействия на управляемую сторону, поскольку психическое воздействие обычно осуществляется в устной форме и может быть как мерой принуждения, так и формой реализации метода убеждения.
Различие двух методов в этом случае определяется именно признаком ущемления прав, свобод и законных интересов субъектов права, имеющихся у него исходя из норм права, определяющих его административно-правовой статус. Если от психического воздействия на субъект права такое ущемление его прав происходит – это есть не что иное, как метод административного принуждения, если нет – метод убеждения.
Если речь идет об обеспечении такого «диалога» на месте совершения административного правонарушения, то следует подчеркнуть, что действующим законодательством не предусмотрено «личное административное задержание» в целях «обеспечения диалога между сотрудниками милиции и нарушителем» на месте совершения правонарушения. Законодательством предусмотрено применение меры административного принуждения (доставления) только в том случае, если протокол об административном правонарушении невозможно составить на месте (в том числе из-за соответствующего поведения лица, привлекаемого к ответственности). Во всех остальных случаях законодателем подразумевается добровольный «диалог», в ходе которого лицо, привлекаемое к административной ответственности, реализует свое право на защиту путем ознакомления с содержанием протокола и дачей объяснений по делу. При этом ограничения свободы и нарушения неприкосновенности лица не происходит.
Следовательно, сама по себе деятельность уполномоченного лица по составлению протокола об административном правонарушении не является мерой административного принуждения. Налицо создание сотрудником милиции условий, при которых лицу, привлекаемому к административной ответственности, становится выгодным обеспечить этот «диалог» на месте совершения правонарушения, а не быть доставленным в помещение органов внутренних дел. Таким образом, и говорить о задержании нарушителя в административном порядке (т. е. об ограничении его свободы и нарушении личной неприкосновенности) при составлении протокола об административном правонарушении на месте совершения правонарушения было бы юридически неверным. Очевидно типичное достижение управленческой цели методом убеждения.
Как уже отмечалось, убеждение и принуждение являются двумя различными путями достижения одной управленческой цели. Выбор пути остается за управляющей стороной. При этом выборе нужно учитывать ряд обстоятельств.
Действительно, достижение цели управления зачастую процесс длительный, состоящий из применения управляющей стороной комплекса способов и средств воздействия, включающих в себя как меры принуждения, так и убеждения.
«Искусство» государственного управления и заключается в способностях управляющей стороны верно определить объем мер принуждения и убеждения, необходимый для наиболее рационального решения стоящей перед ней управленческой задачи. При определении такого соотношения для каждого конкретного случая следует учитывать особенности методов государственного управления, специфику правового положения управляющей стороны и индивидуальные признаки управляемой стороны (сторон).
Особенностью методов убеждения и принуждения при достижении целей управления является то обстоятельство, что наиболее простое средство решения поставленной задачи – метод принуждения. С помощью этого метода цель управления достигается быстрее, а средств тратится (как правило) значительно меньше. Достижение той же цели методом убеждения представляется более трудоемким процессом.
Вместе с тем нельзя не принимать во внимание и то обстоятельство, что цель управления, достигнутая методом убеждения, основана на внутреннем убеждении управляемой стороны в верности его поведения, и соответственно, такой результат государственного управления прочнее и более ценен для общества. Кроме того, в случае достижения цели управления методом убеждения государству удается избежать ущемления прав, свобод и законных интересов субъектов права, что также является немаловажным.
Государство заинтересовано в формировании такого управленческого аппарата, сотрудники которого в своей деятельности делали бы ставку именно на метод убеждения в государственном управлении. Но поскольку этот способ достижения цели более сложный, то одной из задач государства является формирование соответствующих способностей и навыков государственных служащих, необходимых им для наиболее эффективного осуществления государственно-управленческой деятельности.
