Как отмена прямых выборов мэров привела к снижению эффективности муниципалитетов
Ключевым элементом реформы системы управления муниципалитетами в России стал переход от модели «избираемого мэра» к модели «сити-менеджера» и «назначаемого мэра». По замыслу авторов реформы, такой переход должен был встроить муниципалитеты в вертикаль власти и привести к более эффективному управлению ими. Однако этого не произошло — муниципалитеты лишились автономии, стали больше экономить на образовании, здравоохранении и ЖКХ, а эффективнее так и не стали. К такому выводу пришли эксперты Центра перспективных управленческих решений (ЦПУР).
Модели управления муниципалитетами в России
На местном уровне в России есть несколько моделей управления:
Итогом реформы системы управления муниципалитетами в России стало то, что к 2018 году модель «избираемого мэра» была фактически вытеснена из городских округов и городских округов с внутригородским делением, а в муниципальных районах доля данной модели не превышала 20% от общего количества муниципальных образований. При этом наибольшее распространение получила модель «назначаемого мэра», которая постепенно заменяла и модель «избираемого мэра», и модель «сити-менеджера».
В 2018 году распределение моделей управления в муниципальных образованиях первого уровня выглядело так:
Эксперты ЦПУР отмечают, что в теории выбираемые мэры должны быть более чуткими к запросам населения (если они хотят быть выбранными еще раз), а «сити-менеджеры» более профессиональными и качественными управленцами, потому что их отбирают по их навыкам, а не в результате хорошо проведенной избирательной кампании. Однако в российском контексте все осложняется тем, что местное самоуправление не является в полной степени независимым, а все его реформы начиная с 2003 года были направлены на встраивание муниципальной власти в единую вертикаль.
Результаты реформы
Одна из основных черт местного самоуправления в современной России — политическая уязвимость глав муниципальных образований. Ослабление их положения во многом стало следствием попытки разрешить конфликты, возникавшие между губернатором и мэром крупного города за политическое влияние. Сильные мэры имели свои амбиции и противостояли губернаторам, стремившимся контролировать муниципалитеты через финансовые и административные инструменты. Реформы МСУ постепенно снижали потенциальную конфликтность с помощью уменьшения политической самостоятельности глав муниципалитетов.
Ослабляет позиции главы муниципалитета также практика уголовного преследования мэров или членов их команд. С 2008 по 2019 год 15% глав 109 крупнейших российских городов подверглись уголовному преследованию. Примечательно, что с 2000 по 2012 год
85% находившихся под арестом глав 207 крупнейших российских городов получили свой пост на прямых выборах.
В связи с тем, что сити-менеджеры и назначаемые мэры больше ориентируются на задачи регионального уровня власти и позицию губернатора, перед ними была поставлена задача сокращения расходов муниципального бюджета в целом. Исследование ЦПУР показало, что при переходе от модели «избираемый мэр» к моделям назначения общий объем расходов муниципального образования сокращается. Но при общем уменьшении объема расходов сама структура расходов муниципалитета почти не меняется. Статистически значимое падение расходов можно увидеть по всем проанализированным статьям расходов: на образование, ЖКХ и благоустройство, социальную политику, содержание работников. Относительно большее падение расходов можно заметить только по статьям, связанным с ЖКХ и благоустройством, однако этот тренд устойчив не во всех спецификациях моделей.
В докладе ЦПУР подчеркивается, что избираемый мэр, будучи заинтересованным в переизбрании, склонен к большему распределению социальных благ, особенно в направлениях наиболее заметных для электората — городская инфраструктура и ЖКХ, занятость в муниципальном секторе, образование и здравоохранение. А для назначаемого мэра население не выступает прямым заказчиком услуг, поэтому для них важнее достичь показателей эффективности, по которым будут оценивать результаты их работы другие заказчики, то есть региональные власти.
Кроме того, исследователи пришли к выводу, что та часть доходов муниципалитетов, которая зависит, скорее, от качества менеджмента, при смене модели на «назначаемого мэра» вообще не возросла. Рост показателей собственных доходов (связанный прежде всего с собираемостью налогов), также как и доходов от управления собственностью, статистически не значим. Не наблюдается улучшения и в области управления финансами — уровень кредиторской задолженности, включающий задержки по оплате труда, взносы в государственные фонды, не уменьшился в муниципалитетах, перешедших на услуги сити-менеджеров.
Роста качества управления муниципальным образованием при отказе от прямых выборов мэра и переходе к моделям сити-менеджера и избираемого мэра не обнаружено, говорится в докладе.
Как в Екатеринбурге пытаются вернуть прямые выборы мэра
В Екатеринбурге инициативная группа собрала 15 тыс. подписей в поддержку возвращения прямых выборов мэра. Более 11 тыс. из них в Заксобрании признали достоверными, и депутаты профильного комитета по местному самоуправлению обсудили идею, которая была оформлена в виде законопроекта. Но документ был отклонен, так как, по данным комитета, были получены четыре отрицательных заключения экспертизы.
Впрочем, активисты не считают это поводом сдаваться. Они настаивают на принятии законопроекта в первом чтении, а недочеты предлагают исправить ко второму.
10 российских городов, где еще выбирают мэров
Автор фото, Donat Sorokin/TASS
Митинги жителей Екатеринбурга и противодействие мэра Евгения Ройзмана не помешали свердловскому заксобранию отменить прямые выборы главы города
После отмены прямых выборов мэра Екатеринбурга в России осталось всего несколько крупных городов, где жители по-прежнему могу выбирать себе градоначальников. Однако и в них выборы редко оказываются конкурентными: большинством руководят представители «Единой России», а в некоторых мэры не менялись больше 10 лет.
По итогам этой реформы в России осталось всего несколько административных центров, где выборы мэров сохранились. Однако в последующие годы и во многих из них прямое голосование отменили.
Русская служба Би-би-си рассказывает, жители каких крупных городов еще могут выбирать себе руководителей и кто их возглавляет.
Москва
В Москве, как в городе федерального значения, мэр имеет статус губернатора. После того, как в 2004 году заработал порядок, по которому глав регионов по представлению президента утверждали местные законодательные органы, выборы столичного мэра не проводились вплоть до 2013 года.
Автор фото, Sergey Bobylev/TASS
Ближайшие выборы мэра Москвы пройдут в сентябре 2018 года. О намерении участвовать в них говорил оппозиционер Дмитрий Гудков, помогавший независимым кандидатам на муниципальных выборах. Действующий глава города Сергей Собянин пока о планах по повторному выдвижению не объявлял.
Санкт-Петербург
В Санкт-Петербурге должность главы города занимает губернатор, который избирается сроком на пять лет. Последние выборы состоялись в 2014 году, победу на них одержал врио главы города Георгий Полтавченко при явке в 39,13%. Он набрал 79,3% голосов, второе место с результатом 9,37% заняла представитель КПРФ Ирина Иванова. Оппозиционные кандидаты Оксана Дмитриева («Справедливая Россия») и Анатолий Голов («Яблоко») не смогли пройти муниципальный фильтр.
Севастополь
После аннексии Крыма в 2014 году Севастополем несколько лет руководил Сергей Меняйло. В 2016 году он подал в отставку, вскоре после этого заксобрание приняло закон о прямых выборах главы города. В Севастополе выдвигаться в губернаторы по закону можно только от политических партий, имеющих право участвовать в выборах.
Кемерово
Единоросс Илья Середюк шел на выборы, которые состоялись в единый день голосования в сентября 2016 года, уже в статусе исполняющего обязанности главы города. Досрочные выборы потребовались после того, как предыдущий мэр Валерий Ермаков подал в отставку «в связи с выходом на заслуженный отдых». Кандидатуру Середюка поддержал губернатор Аман Тулеев, у которого тот работал заместителем. За Середюка проголосовали 78,8% избирателей при чрезвычайно высокой для выборов на местном уровне явке в 80,9%.
Автор фото, Alexander Patrin/TASS
Мэр Кемерова Середюк пытался успокоить горожан после пожара в «Зимней вишне». Толпа к нему не прислушалась
Абакан
За время работы на посту главы города Булакин успел стать подследственным в уголовного дела о халатности и превышении полномочий. Прокуратура утверждала, что глава Абакана назначил чиновникам мэрии незаконные надбавки, однако Верховный суд никаких нарушений не обнаружил. Дело Булакина дважды закрывали: сначала это сделало республиканское следствие, однако расследование возобновил федеральный СКР. В 2013 году дело было окончательно закрыто.
Новосибирск
Выжутович: В большинстве городов РФ сейчас действует система дуумвиратов
На «возвращении» прямых выборов мэров сейчас настаивают некоторые парламентские партии, включив этот пункт в свои предвыборные программы. Но почему «возвращение»? Федеральный закон прямые выборы мэров не запрещает, просто решения о них принимаются на уровне региональных заксобраний. Сейчас граждане могут избирать мэров Абакана, Анадыря, Новосибирска, Томска, Хабаровска, Улан-Удэ и Якутска. В остальных городах управленческие функции переданы сити-менеджерам.
То есть в большинстве городов России сейчас действует система так называемых дуумвиратов (двуглавая система управления): гордума утверждает главу муниципального образования, который всерьез ни на что не влияет, а губернатор заключает контракт с сити-менеджером. Лояльный региональному руководителю менеджер контролирует все финансовые потоки в городе. Официально считается, что только такая структура управления городами по-настоящему эффективна.
Она якобы помогает выстроить вертикаль власти и заставляет городских чиновников работать энергичней. На практике же это означает, что реальные полномочия по управлению городом переходят к нанятому администрацией сити-менеджеру, а мэр, избираемый городской Думой, становится декоративной фигурой. За последние пять лет число административных центров, управляемых сити-менеджерами, возросло более чем в три раза. Институт сити-менеджеров введен в 44 региональных столицах и почти в 5 тысячах муниципальных образований.
Первые места в рейтинге заняли Казань, Тюмень и Ростов-на-Дону. В нижней части рейтинга расположились Омск, Нижний Новгород, Владивосток, Махачкала. Среди аутсайдеров также Новосибирск (73-е место), Воронеж (66-е), Пермь (63-е), где власть, по мнению экспертов, неэффективно пользуется своими ресурсами. При этом, отмечают эксперты, эффективность власти не зависит от того, двуглавая или одноглавая система управления используется в городе, куда большее значение имеют бюджетная политика и финансовая обеспеченность.
Почему до последнего времени верховная власть поощряла отмену прямых выборов мэров, в общем, понятно. Такие мэры, по мнению центра, бывают излишне самостоятельны, строптивы, нередко на выборах бросают вызов кандидату от партии власти и, случается, побеждают. Тут, конечно, еще и ревность со стороны губернаторов, и земельные интересы, и борьба за финансовые потоки.
Всенародно же избранные мэры (там, где они еще остались) чувствуют шаткость своего положения. Согласно закону, их могут отправлять в отставку. Таким правом наделены депутаты городских собраний и глава субъекта Федерации. Мэр не может оспаривать свою отставку в суде, но если не согласен с ней, «имеет право изложить свое особое мнение в письменном виде».
Реформа местного самоуправления пока не приносит желаемых результатов. Результаты появятся только тогда, когда расширение полномочий местной власти будет подкрепляться финансово. А до тех пор, пока муниципальная казна бедна, населению будет все равно, избран городской глава или назначен.
vybory_91
vybory_91 vybory_91
Далее идут города местного значения.
4. Республика Бурятия.
4. Улан-Удэ. 435,5 тыс. чел.
5. Северобайкальск 23,7 тыс. чел.
6. Гусиноозёрск 23,2 тыс. чел.
7. Кяхта 20,0 тыс. чел.
5. Республика Саха (Якутия).
8. Якутск 318,8 тыс. чел.
9. Алдан 20,6 тыс. чел.
10. Нюрба 9,8 тыс. чел.
11. Олёкминск 9,2 тыс. чел.
12. Покровск 9,3 тыс. чел.
13. Жатай 10,1 тыс. чел.
14. Томмот 6,9 тыс. чел.
15. Среднеколымск 3,5 тыс. чел.
16. Верхоянск 1,1 тыс. чел.
17. Дигора 10,1 тыс. чел.
6. Республика Хакасия
18. Абакан 186, 2 тыс. чел.
19. Черногорск 75,1 тыс. чел.
20. Саяногорск 47,4 тыс. чел.
21. Абаза 15, 3 тыс. чел.
22. Сорск 11, 4 тыс. чел.
7. Забайкальский край
23. Краснокаменск 52,8 тыс. чел.
24. Петров-Забайкальский 16,5 тыс. чел.
8. Хабаровский край
25. Хабаровск 617, 4 тыс. чел.
26. Комсомольск-на-Амуре 246,6 тыс. чел.
27. Амурск 39,0 тыс. чел.
28. Советская Гавань 23,8 тыс. чел.
29. Вяземский 12,9 тыс. чел.
9. Амурская область
30. Белогорск 66,1 тыс. чел.
31. Свободный 53,7 тыс. чел.
32. Тында 33,0 тыс. чел.
33. Зея 23,3 тыс. чел.
34. Завитинск 10,7 тыс. чел.
35. Сковордино 9,2 тыс. чел.
10. Астраханская область.
36. Ахтубинск 37,9 тыс. чел.
11. Владимирская область
37. Муром 109,1 тыс. чел.
38. Собинка 17,8 тыс. чел.
12. Воронежская область
39. Павловск 24,9 тыс. чел.
13. Иркутская область.
40. Братск 231,6 тыс. чел.
41. Ангарск 226,4 тыс. чел.
42. Усть-Илимск 82,5 тыс. чел.
43. Усолье-Сибирское 78,0 тыс. чел.
44. Черемхово 51,2 тыс. чел.
45. Шелехов 47,7 тыс. чел.
46. Тулун 41,7 тыс. чел.
47. Саянск 38,9 тыс. чел.
48. Зима 31,2 тыс. чел.
49. Бодайбо 13,1 тыс. чел.
50. Свирск 13,1 тыс. чел.
14. Костромская область
51. Буй 24,0 тыс. чел.
52. Галич 16,9 тыс. чел.
53. Кологрив 3,0 тыс. чел.
54. Макарьев 6,6 тыс. чел.
55. Мантурово 15,2 тыс. чел.
56. Нерехта 21,4 тыс. чел.
57. Волгореченск 16,7 тыс. чел.
58. Шарья 23,9 тыс. чел.
15. Курганская область
59. Щучье 9,8 тыс. чел.
60. Макушино 7,8 тыс. чел.
16. Новосибирская область
61. Новосибирск 1,6 млн. чел.
17. Томская область
62. Томск 575,3 тыс. чел.
18. Ярославская область
63. Рыбинск 188,7 тыс. чел.
19. Чукотский автономный округ
64. Анадырь 15,8 тыс. чел.
65. Билибино 5,3 тыс. чел.
66. Певек 4,0 тыс. чел.
Крайние мэры
Утвержден новый порядок избрания мэров и в Краснодарском крае. Теперь глава местной администрации будет выбираться по следующей схеме: сначала конкурсная комиссия, состоящая из депутатов городской Думы и представителей краевой администрации, отбирает из всех претендентов несколько кандидатов, а затем городская Дума выбирает из них главу. Вся полнота исполнительной власти и управления муниципалитетом будет находиться в руках главы, а председатель Думы будет возглавлять, как и ранее, представительный орган. Новая модель начнет применяться по истечении срока полномочий действующих глав муниципальных образований. В сентябре истекают полномочия одиннадцати из них.
В Свердловской области региональное законодательное собрание ликвидировало должность «глава Екатеринбурга», которую занимает председатель городской Думы Евгений Ройзман. Но губернатор области Евгений Куйвашев наложил вето на это решение, усмотрев в нем «ущемление прав жителей Екатеринбурга», избравших Ройзмана мэром.
От прямого голосования в свое время отказались Самара, Казань, Нижний Новгород, Архангельск, Барнаул, Мурманск, Тюмень, Уфа, Пермь, Благовещенск, Тверь, Челябинск. Почти половина из 106 крупных городов страны. В Хакасии местные законодатели вообще вычеркнули из городских уставов слово «мэр»; руководитель муниципального образования там стал именоваться сообразно русскому языку «главой города».
Сегодня в большинстве городов действует система так называемых дуумвиратов: гордума утверждает главу муниципального образования, который всерьез ни на что не влияет, а губернатор заключает контракт с сити-менеджером. Лояльный региональному руководителю менеджер контролирует все финансовые потоки в городе. Многие политики уверены, что только такая структура управления городами по-настоящему эффективна. Она, мол, помогает выстроить вертикаль власти и заставляет городских чиновников работать энергичней. На практике же это означает, что реальные полномочия по управлению городом переходят к нанятому администрацией сити-менеджеру, а мэр, избираемый городской Думой, становится представительской фигурой.
Мэры, пришедшие к власти в городе по итогам прямых выборов граждан, бывают излишне самостоятельны, строптивы. Тут, конечно, еще и ревность со стороны губернаторов, и земельные интересы, и борьба за финансовые потоки.
Всенародно же избранные мэры (там, где они еще остались) чувствуют шаткость своего положения. Согласно закону, их могут отправлять в отставку. Таким правом наделены депутаты городских собраний и глава субъекта Федерации. Мэр не может оспаривать свою отставку в суде, но если не согласен с ней, «имеет право изложить свое особое мнение в письменном виде».
