при какой модели местного самоуправления мэр обладает правом отлагательного вето

При какой модели местного самоуправления мэр обладает правом отлагательного вето

хЛТХРОЕООЩЕ ПТЗБОЙЪБГЙПООЩЕ НПДЕМЙ, ПРТЕДЕМСАЭЙЕ ФХ ЙМЙ ЙОХА УЙУФЕНХ НЕУФОПЗП УБНПХРТБЧМЕОЙС Ч НХОЙГЙРБМШОЩИ ПВТБЪПЧБОЙСИ, УМПЦЙМЙУШ Ч ФЕЮЕОЙЕ ДМЙФЕМШОПЗП ЧТЕНЕОЙ.

рТЙНЕОЕОЙЕ ФПЗП ЙМЙ ЙОПЗП ЧБТЙБОФБ ДЕМЕЗЙТПЧБОЙС РПМОПНПЮЙК ЪБЧЙУЙФ ПФ ЮЙУМЕООПУФЙ ОБУЕМЕОЙС НХОЙГЙРБМШОПЗП ПВТБЪПЧБОЙС Й ТБЪНЕТПЧ ЕЗП ФЕТТЙФПТЙЙ, ПФ ПВЯЕНБ Й УМПЦОПУФЙ ТЕЫБЕНЩИ ЧПРТПУПЧ, УПГЙБМШОП-РПМЙФЙЮЕУЛПК УЙФХБГЙЙ Й НОПЦЕУФЧБ ДТХЗЙИ ЖБЛФПТПЧ.

нПДЕМШ «ЛПНЙУУЙС» ПУОПЧБОБ ОБ ЧЩВПТОПУФЙ ГЕМПЗП ТСДБ ДПМЦОПУФОЩИ МЙГ НЕУФОПЗП УБНПХРТБЧМЕОЙС Й УПЮЕФБОЙЙ РТЕДУФБЧЙФЕМШОЩИ Й ЙУРПМОЙФЕМШОЩИ ЖХОЛГЙК. рТЙ ЬФПН ЙЪВЙТБАФУС ОЕ ДЕРХФБФЩ РТЕДУФБЧЙФЕМШОПЗП ПТЗБОБ, Б ТХЛПЧПДЙФЕМЙ ПТЗБОПЧ Й УФТХЛФХТОЩИ РПДТБЪДЕМЕОЙК НЕУФОПК БДНЙОЙУФТБГЙЙ. рПМОПНПЮЙС РТЕДУФБЧЙФЕМШОПЗП ПТЗБОБ ЙУРПМОСЕФ ЛПНЙУУЙС, Ч УПУФБЧ ЛПФПТПК ЧИПДСФ ЧУЕ ЙЪВТБООЩЕ ДПМЦОПУФОЩЕ МЙГБ.

рТЙЧЕДЕООЩНЙ НПДЕМСНЙ ОЕ ЙУЮЕТРЩЧБЕФУС ЧУЕ НОПЗППВТБЪЙЕ ПТЗБОЙЪБГЙПООЩИ УФТХЛФХТ НЕУФОПЗП УБНПХРТБЧМЕОЙС, ОП ОБ ЙИ ПУОПЧЕ НПЗХФ ВЩФШ РПУФТПЕОЩ ТБЪМЙЮОЩЕ НПДЙЖЙЛБГЙЙ Й «ЗЙВТЙДОЩЕ» НПДЕМЙ (УПЮЕФБАЭЙЕ ПФДЕМШОЩЕ ПУПВЕООПУФЙ ВБЪПЧЩИ).

чБЦОП, ЮФП ВБЪПЧЩЕ НПДЕМЙ ПТЗБОЙЪБГЙПООЩИ УФТХЛФХТ НЕУФОПЗП УБНПХРТБЧМЕОЙС РПЪЧПМСАФ РХФЕН ЧЩВПТБ ЙЪ ОЕВПМШЫПЗП ЮЙУМБ РТБЛФЙЮЕУЛЙ ДПЛБЪБЧЫЙИ УЧПЕ РТБЧП ОБ УХЭЕУФЧПЧБОЙЕ ЧБТЙБОФПЧ РТЙОСФШ ЪБ ПУОПЧХ ПДЙО ЙЪ ОЙИ Й РТЙНЕОЙФЕМШОП Л ЛПОЛТЕФОЩН ХУМПЧЙСН ТБЪЧЙФШ ЕЗП ДП РПМОПК УФТХЛФХТЩ ПТЗБОПЧ НЕУФОПЗП УБНПХРТБЧМЕОЙС.

нПДЕМШ «ЛПНЙУУЙС» НПЦЕФ ВЩФШ ТЕЛПНЕОДПЧБОБ ДМС РТЙНЕОЕОЙС Ч НХОЙГЙРБМШОЩИ ПВТБЪПЧБОЙСИ, ПВМБДБАЭЙИ ДПУФБФПЮОЩН ЛБДТПЧЩН РПФЕОГЙБМПН, ФБЛ ЛБЛ ЧЩВПТЩ ТХЛПЧПДЙФЕМЕК УФТХЛФХТОЩИ РПДТБЪДЕМЕОЙК НЕУФОПК БДНЙОЙУФТБГЙЙ ЙНЕАФ УНЩУМ ФПМШЛП Ч ХУМПЧЙСИ ОБМЙЮЙС ОЕЛПФПТПЗП ЮЙУМБ РТПЖЕУУЙПОБМПЧ (ЛБЛ НЙОЙНХН ДЧБ РТЕФЕОДЕОФБ ОБ ЛБЦДХА ДПМЦОПУФШ).

ч ГЕМПН Ч ПФОПЫЕОЙЙ ЧЩВПТБ НПДЕМЙ ПТЗБОЙЪБГЙЙ НЕУФОПЗП УБНПХРТБЧМЕОЙС Ч НХОЙГЙРБМШОПН ПВТБЪПЧБОЙЙ НПЦОП УЛБЪБФШ, ЮФП ПО ЧП НОПЗПН ЪБЧЙУЙФ ПФ НОПЗЙИ ЖБЛФПТПЧ Й ЧП ЧУСЛПН УМХЮБЕ ДПМЦЕО ПВЕУРЕЮЙЧБФШ ХУФПКЮЙЧПЕ ЖХОЛГЙПОЙТПЧБОЙЕ НХОЙГЙРБМШОПЗП ИПЪСКУФЧБ, ВЕЪ ЮЕЗП ОЕ НПЗХФ ТЕБМЙЪПЧЩЧБФШУС ПУОПЧОЩЕ ЪБДБЮЙ НЕУФОПЗП УБНПХРТБЧМЕОЙС.

оПЧБС ТЕДБЛГЙС жЕДЕТБМШОПЗП ЪБЛПОБ «пВ ПВЭЙИ РТЙОГЙРБИ ПТЗБОЙЪБГЙЙ НЕУФОПЗП УБНПХРТБЧМЕОЙС Ч тПУУЙКУЛПК жЕДЕТБГЙЙ» УПДЕТЦЙФ РПМПЦЕОЙС, ОЕ РПЪЧПМСАЭЙЕ ТЕБМЙЪПЧБФШ ЧУЕ ТБУУНПФТЕООЩЕ НПДЕМЙ. ч ЮБУФОПУФЙ, ЗМБЧБ НХОЙГЙРБМШОПЗП ПВТБЪПЧБОЙС («НЬТ») ОЕ НПЦЕФ ВЩФШ ПДОПЧТЕНЕООП Й ЗМБЧПК НЕУФОПК БДНЙОЙУФТБГЙЙ Й РТЕДУЕДБФЕМЕН РТЕДУФБЧЙФЕМШОПЗП ПТЗБОБ («УПЧЕФБ»). нПДЕМШ «ЛПНЙУУЙС» ФБЛЦЕ ОЕ НПЦЕФ ВЩФШ ТЕБМЙЪПЧБОБ Ч ТБНЛБИ ДЕКУФЧХАЭЕЗП ЪБЛПОПДБФЕМШУФЧБ.

Источник

Состав, задачи и формы органов местного самоуправления

14.2. Состав органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления могут избираться непосредственно населением и (или) создаваться представительным органом муниципального образования. Каждый орган местного самоуправления наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Должностное лицо местного самоуправления может быть выборным либо нанятым по контракту (трудовому договору) и наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Участие органов и должностных лиц государственной власти в формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления не допускается, за исключением случаев, предусмотренных тем или иным федеральным законом. В частности, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается участие представителей органов законодательной власти субъекта Российской Федерации в конкурсных комиссиях по замещению должностей глав местных администраций муниципальных районов и городских округов (1/3 состава комиссии). Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.

Ясно, что в каждом конкретном муниципальном образовании и политическая ситуация, и хозяйственная инфраструктура имеют существенные особенности. Поскольку объекты управления различны, должны быть созданы и соответствующие им субъекты. Это возможно при наличии права муниципальных образований на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.

На органы местного самоуправления возлагается решение определенного круга вопросов, за которые они несут ответственность перед населением и государством. При этом возникает необходимость наделения указанных органов правом собственной компетенции. В связи с тем, что для оптимального решения вопросов управления муниципальным хозяйством необходимо согласованное взаимодействие различных органов местного самоуправления, каждый из них должен обладать собственной четко определенной компетенцией.

Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования (например, муниципальная избирательная комиссия, муниципальная милиция и др.). При этом, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, наличие представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным.

14.3. Организационные модели местного самоуправления: зарубежный опыт

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов, а также предопределяет возможные формы или модели построения структуры органов местного самоуправления.

Указанным вариантам соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании в отношении структурных единиц используются наименования «мэр», «совет», «администрация»).

Модель «городская комиссия» основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций ( рис. 14.4). При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.

Все многообразие организационных структур муниципального управления не исчерпывается приведенными выше моделями (см. «Сравнительный анализ зарубежного опыта» ), но на их основе могут быть построены различные модификации и «гибридные» модели (сочетающие отдельные особенности базовых).

Источник

Модели отношений органов местного самоуправления в муниципальном образовании

Рассмотрим основные (базовые) модели взаимодействия между органами МСУ в МО.

1. Модель «совет — система комитетов» (рис. 13.3).

Рис. 13.3. Модель «совет — система комитетов»

Население прямыми выборами формирует представительный орган МСУ (совет). Совет состоит из депутатских комитетов, организованных по отраслевому принципу (образование, здравоохранение и др.). Деятельность совета по различным направлениям осуществляется в основном комитетами совета, имеющими значительные делегированные полномочия по выработке политики и применении правил в своей отрасли, непосредственными исполнителями являются чиновники соответствующих департаментов. Отсутствует единый глава исполнительной власти. Как такового, единого органа исполнительной власти (администрации) также не существует. Главный администратор является главой оплачиваемого чиновничьего аппарата, лишь «первым среди равных» менеджером и полностью зависит от совета. Обычно в этом варианте существует сильный политический комитет и сильный финансовый комитет совета и команда административного управления, состоящая из чиновников. Разделение властей здесь отсутствует.

Эта форма МСУ давала хорошие результаты в Великобритании в период относительной стабильности и роста экономического могущества за пределами страны. В 1974 г. законом о МСУ была введена должность главного администратора, отсутствующая ранее. В настоящее время эта модель не столь популярна, она действует в небольших населенных пунктах, однако комитеты в целом по стране по-прежнему важны, но они сегодня играют в большей степени политическую, чем административную роль. В США эту модель переняли в XIX в., и она показала свою неэффективность и подверженность коррупции. В XX в. от нее стали отказываться, осталась она в настоящее в небольших послениях (до 5000 жителей).

К преимуществам данной модели относятся:

Недостатки этой модели следующие:

Рис. 13.4. Модель «совет — исполнительный комитет»

Здесь избранный совет назначает небольшой исполнительный комитет, который функционирует как коллегиальный глава исполнительной власти. Члены комитета могут нести исполнительную ответственность за определенные департаменты и службы. В составе совета есть председатель, имеются комитеты и комиссии, но по отношению к исполнительному комитету да и по отношению к совету в целом у них есть лишь совещательные, консультативные функции, т.е. здесь они не могут командовать исполнительным комитетом, это может делать только совет в целом. Эта модель напоминает модель советской власти в СССР, доказавшей свою бесперспективность и, главное, конфликтность в ситуации отсутствия руководства КПСС: Совет постоянно вмешивался в действия исполкома, что намного снижало эффективность управления. В настоящее время система советской власти функционирует в Китае, однако там Коммунистическая партия Китая руководит и советами, и всей жизнью страны. Разделения властей эта модель также не предусматривает.

В настоящее время эта модель с некоторыми изменениями: присутствует главный администратор (как в предыдущей модели «совет— комитеты»), который обладает большими административными полномочиями по отношению к чиновникам департаментов, используется в Австрии, Финляндии, части земель Германии и др.

К преимуществам этой модели относятся:

Рис. 13.5. Модель «совет—менеджер»

Избираемый жителями совет отвечает перед ними за все аспекты городского управления. Однако он заседает не часто и ограничивается утверждением бюджета, определением местной политики, правил и т.д. Комитеты совета не обладают правом принятия обязательных решений для исполнительных органов (местной администрации). Совет назначает профессионального менеджера, осуществляющего полное руководство администрацией и отвечающего за свою деятельность только перед советом, который может сместить его с этой должности, но не вмешивается в его оперативную деятельность. Данная модель широко распространена в городах Великобритании (ее называют там «моделью исполнительного директора» — chief executive). Следует отметить, что должность менеджера очень престижна и хорошо оплачиваема, в отличие от депутатских должностей в английских муниципалитетах.

Эта модель предусматривает разделение властей, хотя и не в чистом виде.

К преимуществам данной модели относятся:

В некоторых модификациях этой модели менеджер может назначаться и смещаться под контролем «центра», его функции определяются соответствующим законодательством, а депутаты получают права на информацию и пересмотр некоторых решений администрации.

4. Модель «сильный мэр — совет» (рис. 13.6).

Рис. 13.6. Модель «сильный мэр — совет»

Модели «сильного» и «слабого» мэра аналогично моделям президентской и парламентской республики различаются правами мэра формировать администрацию. «Сильный» мэр формирует структуру и кадры администрации практически независимо от совета, «слабый» в этих вопросах зависит от совета, влияющего и на кадры администрации, и на ее структуру.

«Сильного» мэра практически везде избирает население МО, так же как и совет. Исключение составляет Франция, где мэр избирается советом. Совет обладает нормотворческими функциями, утверждает бюджет и отчет о его исполнении, контрольными функциями. Мэр является одновременно и политическим лидером МО, и главой администрации. Мэр обладает правом вето на решения совета, вето преодолевается 2/3 депутатов совета. Мэр может быть отрешен от должности решением совета в результате сложной и длительной процедуры (импичмента).

Эта модель широко распространена, особенно она популярна в больших городах США (население более 500 тыс. жителей), где совет малочислен (7—10 человек) и не имеет большого влияния.

Модель, напоминающая модель «сильного» мэра, функционировала в Петербурге в 1991—1993 гг. Самым существенным отличием была возможность у совета отменять решения мэра, что приводило к острым конфликтам между ними, в результате система управления городом давала сбои. Модель прекратила свое существование после роспуска Петербургского горсовета указом президента.

Модификацией модели «сильного» мэра является модель «сильный мэр — менеджер — совет» (рис. 13.7). В США «сильные» мэры в некоторых городах назначают главного администратора (менеджера). Мэр при этом остается главой МО, политическим лидером, а функции по управлению администрацией возлагает на менеджера.

Рис 13.7. Модель «сильный мэр — менеджер — совет»

Совет не может прямо влиять на работу менеджера, только мэр имеет право назначения и увольнения менеджера. В его оперативную деятельность мэр не вмешивается.

Эта модель предусматривает разделение властей.

К преимуществам этой модели относятся:

Одной из модификаций этой модели может быть наличие права у «центра» смещать мэра.

5. Модель «слабый мэр — совет» (рис. 13.8).

Рис. 13.8. Модель «слабый мэр — совет»

Эта модель воспроизводит исторически первоначальную систему доминирования представительного органа в странах, где так или иначе происходит разделение властей.

В настоящее время эта модель распространена не так широко, как модель «сильного» мэра, она реализована в небольших городах (население менее 50 тыс. жителей) в Европе и США.

«Слабый» мэр избирается советом (как правило, из числа депутатов) и может быть отстранен от должности решением совета. И мэр, и совет обладают правом предлагать варианты структуры администрации, которая утверждается советом, мэр предлагает совету кандидатуры на должности руководителей департаментов администрации, а совет утверждает либо не утверждает эти кандидатуры. Мэр здесь не обладает правом вето на решения совета.

Модель обеспечивает, хотя и не в классическом виде разделение властей.

К преимуществам данной модели можно отнести повышение профессионализма и ответственности депутатов, а к недостаткам — отсутствие полного единоначалия в системе исполнительной власти.

Преимущество этой модели в том, что она стремится убрать административные проблемы от депутатов и передать их профессионалам; определить и разделить законодательную, исполнительную и административную роли, и кто должен их исполнять. На практике без хороших отношений между депутатами и чиновниками это сделать невозможно.

Недостаток — отсутствие единства исполнительной власти: и комитеты, и комиссар вовлечены в этот процесс. Кроме этого, комиссар — лидер-администратор, может не быть лидером-политиком.

Кроме вышеописанных, существует множество «гибридных» моделей, сочетающих различные особенности базовых.

Вернемся к России. Федеральный закон № 154-ФЗ позволял совмещать функции главы администрации (главы МО) и председателя муниципального совета. Таким образом, на уровне МСУ принцип разделения властей мог как исполняться, так и не исполняться. Если обратиться к опыту Санкт-Петербурга, то в его 111 МО до принятия Федерального закона № 131-ФЗ были реализованы все мыслимые и немыслимые модели МСУ: имелись МО, в которых созданы как муниципальный совет — представительный орган, так и местная администрация — исполнительный, т.е. принцип разделения властей выполнялся; имелись МО, где вообще не был создан исполнительный орган, были МО, в которых избран глава МО, который одновременно являлся и председателем муниципального совета, и руководил исполнительной властью — в последних двух случаях принцип разделения властей не выполнялся.

В 2003 г. с принятием Федерального закона № 131-ФЗ принцип разделения властей стал обязательным и для уровня МСУ. Нашим законодательством поддерживаются следующие модели: «сильный мэр — совет», «совет—менеджер», возможна также модель «сильный мэр — менеджер — совет».

Источник

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципального управления (представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица местного самоуправления) основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества — все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются:

Модель «сильныймэр — совет» (рис. 14.1). Ее характерные особенности таковы. Мэр и совет избираются всем населением. Мэр называется «сильным» в силу ряда присущих ему полномочий: он обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает и освобождает сотрудников администрации от должности; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Досрочное прекращение полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей происходит по решению местного референдума.

Рис. 14.1. Принципиальная схема модели «сильный мэр — совет» [89]

Модель «слабый мэр — совет». В этой модели мэр избирается из числа депутатов совета (рис. 14.2). «Слабость» мэра заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение и освобождение сотрудников администрации от должности производится мэром с согласия совета; права мэра в области руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.

Рис. 14.2. Принципиальная схема модели «слабый мэр — совет» [89]

Модель «совет — управляющий» (рис. 14.3). В этой модели должность мэра не предусматривается. Деятельностью совета руководит председатель, избираемый из числа депутатов совета. Председатель не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.

Рис. 14.3. Принципиальная схема модели «совет — управляющий» [89]

Модель «городская комиссия» основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций (рис. 14.4). При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.

Рис. 14.4. Принципиальная схема модели «городская комиссия» [89]

Модель «мэр — собрание». Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и слабо зависит от объекта управления, то модель «мэр — собрание» может быть рекомендована только для малых поселений, где население способно непосредственно осуществлять функции представительного органа. В соответствии с более распространенной в нашей стране отечественной терминологией эту модель следовало бы назвать «староста — сельский сход». Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, во всяком случае, возможно назначение или выборы казначеев.

Все многообразие организационных структур муниципального управления не исчерпывается приведенными выше моделями (см. главу 7), но на их основе могут быть построены различные модификации и «гибридные» модели (сочетающие отдельные особенности базовых).

Источник

Состав, задачи и формы органов местного самоуправления

14.2. Состав органов местного самоуправления

14.3. Организационные модели местного самоуправления: зарубежный опыт

Источник