Электронное правительство: основные вектора развития
Электронное правительство (электронное государство, e-government, e-правительство) — модель взаимодействия населения, государства и бизнеса, комплексное решение которой основано на применении информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), автоматизации документооборота, оптимизации взаимодействия между её участниками. Электронное правительство является частью электронной экономики.
Прообраз электронного правительства существовал уже в СССР, это был проект «Общегосударственная автоматизированная система учёта и обработки информации» (ОГАС). Академик Глушков В. М. для этого проекта разработал теорию систем управления распределёнными базами данных.
Понятие «Электронное правительство» зародилось на Западе. Однако первой страной, воплотившей идею ЭП, стал Сингапур. В настоящее время считается, что электронное правительство по-настоящему функционирует и реализует все заложенные в него возможности только в Сингапуре и Эстонии.
Электронное правительство использует различные программные технологии. Учитывая, что важной функцией электронного правительства является работа с документами, одной из основных технологий, составляющих ЭП, являются системы электронного документооборота. Системы электронного документооборота автоматизируют делопроизводство (обработка входящих, исходящих документов, учет, согласование), позволяют массово обрабатывать заявки от граждан и организаций.
Без системы электронного документооборота невозможно перейти к безбумажному документообороту.
Модель электронного правительства (e — government) может быть реализована на разных уровнях в зависимости от участников взаимодействия:
G2C (Government-to-Citizen) Государство — Граждане.
Данный уровень электронного правительства ориентирован на улучшение и упрощение процессов взаимодействия между населением и государственными органами. Целью развития данного сектора является так-же обеспечение и расширение доступа к государственной информации посредством web — сайтов. В перспективе ЭП на данном уровне будет предоставлять все услуги по принципу «единого окна», на одном ресурсе, когда гражданам при необходимости не потребуется устанавливать контакт с каждым учреждением отдельно.
Сектор G2C (Government-to-Citizen) Государство — Граждане предоставляет следующие возможности населению:
G2B (Government-to-Business) Государство — Бизнес.
Сектор G2B (Government-to-Business) для коммерческих организаций несет следующие возможности:
G2G (Government-to-Government) Государство — Государство.
Информационно — коммуникационные технологии (ИКТ) в секторе G2G (Government-to-Government) позволят:
В перспективе сектор G2G не будет ограничен рамками одного государства, будет функционировать между странами.
G2E (Government-to-Employees) Государство — Государственные служащие.
Электронное правительство на уровне G2E (Government-to-Employees) обеспечит:
Если рассматривать государство, как корпорацию, то концепцию электронного правительства можно рассматривать, как информационную систему, ориентированную на автоматизацию процессов управления и оптимизацию ресурсов.
Для реализации проекта «Электронное правительство» необходимо:
«Электронное правительство», как проект, был запущен в России в 2010 году. В настоящее время реализована программа «Электронная Россия», ориентированная на информатизацию внутренних органов власти. Логическим продолжением проекта является реализация программы «Информационное общество», ориентированная уже на граждан. Целью программы «Информационное общество» является обслуживание населения, предоставление услуг в электронной форме.
Виды взаимодействия в структуре электронного правительства РФ
Основные модели взаимодействий электронного правительства:
1. Между государством и населением, гражданами (G2C, Government-to-Citizen, Государство-Гражданин);
Сейчас доведение информации до граждан в основном осуществляется через СМИ и носит нерегулярный характер. Люди не имеют возможности ознакомиться с нужными документами по мере необходимости. Система ЭП предоставит гражданам следующие возможности:
А. Сократится время обращения за услугами и время предоставления услуг со стороны госорганов. Граждане смогут заходить на государственные web-узлы и заполнять формы, записываться на прием, приобретать лицензии и разрешения, подавать налоговые декларации и заявки на получение социальных льгот (оформлять пособия по безработице, на ребенка и т.п.), осуществлять поиск работы через службы занятости, оформлять персональные документы (паспорт, водительские права), регистрировать автотранспорт, свидетельства (о рождении, браке), подавать заявления на поступление в высшие учебные заведения, информировать о смене места жительства и т.п.;
Б. Можно будет пользоваться комплексными услугами благодаря более эффективному взаимодействию различных правительственных организаций. Гражданам не понадобится носить справки из одного ведомства в другое — достаточно будет онлайнового обращения, при котором весь дальнейший обмен документами и информацией будет происходить внутри ЭП в фиксированные сроки;
В. Население сможет получать более полную информацию о государственных законах, правилах, политике и услугах. Упростится доступ к разнообразным сведениям: законопроектам, материалам слушаний в комитетах и документам по бюджету. Появится возможность следить за действиями своих выборных представителей, создавать группы влияния и высказывать свое мнение в режиме реального времени;
Г. ЭП реализует концепцию прозрачного правительства, или так называемой электронной демократии (e-democracy). Рост степени прозрачности работы госорганов должен улучшить общественный контроль за работой правительства и снизить уровень коррупции. Граждане смогут более эффективно воздействовать на принятие управленческих решений в государстве. Государственные проекты будут в большей мере основаны на приоритетах, определяемых гражданами, а не исключительно правительством;
Д. Люди, живущие за границей, смогут участвовать в делах своего отечества. Внедрение ЭП будет способствовать развитию существующих онлайновых гражданских форумов (online citizens’ forums) и практики электронных петиций (e-petitions). Интернет будет шире использоваться для организации выборов (онлайновая регистрация избирателей, публикация результатов, применение Интернета для упрощения процесса голосования). Онлайновые выборы позволят людям голосовать практически в любом месте с помощью удобного для них устройства.
2. Между государством и бизнесом (G2B, Government-to-Business, Государство-Бизнес);
На уровне G2B/B2G внедрение ЭП позволит сократить затраты государственных органов за счет оптимального использования технологий аутсорсинга и создать более прозрачную систему государственных закупок (eProcurement).
Единая система электронных государственных закупок предполагает создание портала, где государственные органы должны объявлять о тендерах и условиях их проведения. Это позволит решить проблему свободной конкуренции на государственные закупки и избежать деформации рынка, происходящей вследствие оказания предпочтения определенным производителям.
Бизнес-организациям, тратящим непозволительно много времени на предоставление отчетности в контролирующие госорганы, ЭП позволит перевести в онлайн следующие операции:
А. выплаты в фонды социального страхования за сотрудников;
Б. уплата НДС (декларирование, уведомление о результатах проверки деклараций);
В. регистрация новых компаний;
Г. предоставление информации в статистические органы;
Д. подача таможенных деклараций и т.п
3. Между ветвями госвласти (G2G, Government-to-Government, Государство-Государство);
ЭП позволит при помощи информационно-коммуникационных технологий установить внутренние и внешние связи между государственными органами, а также:
А. улучшить взаимодействие между правительственными учреждениями;
Б. повысить эффективность обмена информацией;
В. улучшить планирование и управление на местах;
Г. предоставить объективную информацию об общественном мнении;
Д. формировать благоприятное для правительства общественное мнение.
Взаимодействие на уровне G2G будет осуществляться в электронной форме между ведомствами не только одного, но и разных государств. В настоящее время ряд международных организаций занимается стандартизацией форматов документов для межгосударственного взаимодействия. В частности, Европейская экономическая комиссия ООН уже разработала стандарт документов для международной торговли — UNeDocs, базирующийся на XML.
4. Между государством и госслужащими (G2E, Government-to-Employees, Государство-Служащие).
Электронное правительство на уровне G2E (Government-to-Employees) обеспечит:
А. Сокращение бумажного документооборота за счет применения системы электронного документооборота.
Б. Сокращение временных издержек за счет автоматизации и оптимизации бизнес — процессов.
В. Сокращение расходов.
Г. Большая согласованность во взаимодействии с другими государственными учреждениями.
Российская модель электронного правительства представлена в целевой федеральной программе «Электронная Россия 2002–2010 гг.»
4. Российская модель электронного правительства представлена в целевой федеральной программе «Электронная Россия 2002–2010 гг.».
Российская модель электронного правительства, как и можно было предположить, совмещает в себе черты азиатской и европейской модели. Как и в Европе, у нас думают о потенциальной доступности сервисов для каждого жителя страны. Внедряя, например, универсальную услугу связи. От азиатской модели наши проектировщики заимствовали уклон в образовательно-культурные программы, как то информатизация школ, библиотек и необходимость информирования населения о самой возможности взаимодействия с правительством с помощью электронных каналов связи.
Российская модель построения электронного правительства подразумевает автоматизацию процессов внутри каждого ведомства, их взаимодействие между собой и взаимодействия государственного органа с гражданами. Финалом должна стать межрегиональная взаимосвязь всех ведомств России и свободный доступ к их информационным ресурсам любого гражданина Российской Федерации.
Электронное правительство в зарубежных странах является частью административных реформ, в России же параллельно идет внедрение принципов электронного правительства и административной реформы. Только на бумаге ФЦП «Электронная Россия» выполняет проекты административной реформы по обеспечению прав граждан и организаций при информатизации процессов предоставлении государственных услуг и исполнению других функций государства, в том числе для получения информации о структуре и функциях органов власти и государственных учреждений, а также создания «одной точки входа» при электронном взаимодействии граждан и государства. На данный момент параллельный ход программ замедляет их, согласование занимает слишком много времени.
Зачастую в государстве ИКТ уже работают, а вот административного регулирования их нет. Получается внедрить компьютеры внедрили, а для граждан как все было так и осталось. Приходится приносить документы в их бумажном аналоге, узнавать всю необходимую информацию непосредственно на месте и бегать как и раньше по разным инстанциям. В идеале административная реформа должна опережать внедрение ИКТ. То есть сначала необходимо было бы регламентировать что и как должно работать, а потом посредством ИКТ осуществлять техническую работу. У нас пока все наоборот. Сначала сделают, а потом регламентируют, получается двойная работа.
Улучшение государственного управления является серьезной проблемой которая стоит на пути государства. Электронное управление позволит не отстать России от других стран, которые давно уже занимаются разрешением данной проблемы с разной степенью успеха. Стратегия бизнес- реинжиниринга ( фундаментальное переосмысление и радикальное перепроектирование деловых процессов с тем, чтобы резко, скачкообразно улучшить решающие показатели деятельности компании, такие как стоимость, качество, обслуживание и темпы)[6] позволит взглянуть на государство с точки зрения бизнеса и перевести сферу государственного управления во вполне прагматическую область, где есть представление об эффективности и технологизированное знание о том, как ее можно повысить. Интерес государственных органов к технологии бизнес-инжиниринга возник в связи с проектом административной реформы и намерением российского руководства поэтапно создавать электронное правительство, для чего и была создана ФЦП «Электронная Россия».
В сете стратегии бизнес-реинжиниринга, Государство, с некоторыми оговорками, — это Корпорация, занимающаяся оказанием услуг своим гражданам-клиентам. Часть государственных функций, например внешнеполитическая, остается за пределами такого подхода, однако в остальном аналогия почти полная. Корпорация эта сверхкрупная и не вполне обычная — обслуживание клиента она совмещает с контрольно-надзорными функциями за ним же. Тем не менее на уровне государства реализуются все основные направления деятельности типичной компании: стратегическое планирование, управление структурой и бизнес-процессами, финансовый и коммерческий менеджмент, управление персоналом и т. д.
При внедрении системы электронного правительства государству придется изменять свои бизнес-процессы. Суть перехода к электронным административным регламентам состоит в точном описании целей и задач государственных органов, состава предоставляемых услуг, функций и процессов обеспечения предоставления этих услуг. В одной из известных книг, посвященных вопросам управления и менеджмента («Бизнес в стиле фанк» К. Нордстрема и Й. Риддерстрале) сказано следующее: «Регламент позволяет и твоему начальнику видеть, что ты делаешь, кто именно не сделал что-либо и когда. И клиенту позволяет видеть, где произошел сбой. Сегодняшняя система не позволяет следить, что происходит в организме управления государством, ни президенту, ни старушке-пенсионерке. Мы должны четко себе представлять, что без регламентов мы не сумеем поставить государство под контроль, причем и сверху, и снизу».
Применение информационных технологий позволяет перейти к реализации подхода «Менеджмент модели» вместо «Менеджмента документов», при этом создается не система взаимосвязанных документов, а единая информационная модель, которая и будет порождать требуемые документы. Модель, также как и документы, нуждается в регулярной актуализации, но делать это существенно проще. Следовательно, регламенты будут поддерживаться в актуальном состоянии и служить руководством по качественной реализации процессов.
Технологии бизнес-инжиниринга способны поддерживать эти подходы к управлению, так как они опираются на создание и поддержание в актуальном состоянии электронных информационных моделей, которые полностью отражают организацию деятельности компании на стратегическом, структурном, функциональном и процессном уровне. Модель описывает также информационную составляющую (структуры данных и коммуникационную структуру). После чего становится возможной адекватная автоматизация процессов и их постоянное совершенствование. Технология бизнес-инжиниринга может стать интегрирующей средой для всех подсистем менеджмента не только в бизнесе, но и в управлении государством.
С другой же стороны при информатизации не происходит настоящего реинжиниринга. Текущие требования законодательства к административным процессам рассчитаны на использование в них бумажного учета и бумажной коммуникации. Поэтому «информатизация», при которой не корректируется законодательство, не включает в себя существенных изменений административных процессов, несмотря на все громкие заявления. Тем самым ИКТ весьма активно внедряются в государственное управление (средний годовой бюджет «информатизации» сейчас составляет 50 млрд. руб.), но методологически неправильно, только закрепляя место России среди развивающихся, а не развитых стран. Для исправления ситуации нужно, чтобы проекты административного реинжиниринга сопровождались обязательной коррекцией законодательства, а также содержали два ТЗ: одно от держателя соответствующего бюджета, а второе – от высшего руководства страны и граждан, заинтересованных в правильности использования ИКТ для повышения прозрачности, подконтрольности и оперативности. Это можно сделать, если принять нормативные акты, в которых методология и стандарты использования ИКТ в государственном управлении сделаны обязательными. Для контроля этой обязательности необходимо использовать аудит.
Понятие электронного госуправления охватывает широкий диапазон видов деятельности и действующих лиц и, тем не менее, на данный момент можно выявить три четких сектора. Это: госуправление-госуправление (G2G), госуправление-бизнес (G2B) и госуправление-граждане (G2C). Каждый из этих секторов представляет разную комбинацию мотивационных сил и инициатив. Вторжение государства в область деловых отношений Интернета на первых порах проявилось в возникновении новых терминов и условно-структурных направлений онлайновых операций. Пионеры разработки концепций электронного правительства (каковыми, как и в случаях со многими другими web-инициативами, оказались американцы) прежде всего ввели в систему интернет-обозначений в дополнение к уже устоявшимся к тому времени символам B (business) и С (customers) еще и понятие G (government), сведя формализацию (а точнее, формулизацию) задачи построения электронного правительства в упрощенном виде к выражению G2G+G2B+G2C, где первое слагаемое означает линию связи между разными функциями, органами и уровнями государственной власти по всей ее вертикали, второе — совокупность контактов между правительством и бизнесом, а третье — взаимоотношения государства с населением (C = не только customers, но и citizens).
Сектор госуправление-госуправление (G2G).
Во многих отношениях сектор G2G представляет собой как бы становой хребет электронного правительства. Говоря об электронном правительстве и в частности о внедрении сектора G2G, следует понимать, что прежде всего речь идет об информатизации всех управленческих процессов в органах государственной власти всех уровней, об информатизации межведомственных взаимоотношений, о создании компьютерных систем, способных поддерживать все функции взаимодействия этих органов с населением и бизнес-структурами. Нельзя вести речь о том, что внутриправительственная трансакция реализована в электронном, безбумажном режиме, если в ведомствах не автоматизирован соответствующий процесс или нет электронного документооборота. Отдельные же операции, скажем, пересылка по электронной почте документа, который адресатом снова распечатывается для подачи на подпись другому чиновнику, ни коим образом не характеризуют правительство как электронное.
Казалось бы, в данном случае мы имеем дело с чисто техническим вопросом: существуют определенные Интернет-технологии (информационные сайты, электронная почта, электронные платежные системы и пр.) и применение этих технологий правительством может значительно расширить способности государства к исполнению своих функций. Однако сущность проблемы заключается в том, что зачастую простая имплантация элементов e-government в сложившиеся системы государственного управления не повышает их функциональности, а лишь придает видимость «осовременивания», на деле представляя собой источник бесполезных и устаревших сведений, автоматизацию ненужных процедур, симуляцию взаимодействия власти и общества и пр. Информации накоплено много, но она часто лежит «мертвым грузом» и не используется в процессе принятия решений. Пассивный характер информационного накопления является характерной чертой традиционной стратегии внедрения электронного правительства.
При реализации задач по приведению функций и процессов в соответствие с заявленными административной реформой целями могут быть использованы соответствующие открытые стандарты:
2. Управление проектами создания/приобретения/аутсорсинга и внедрения – ISO 12207, ISO 15504, TickIT, CMMI, Bootstrap, ГОСТ 34.601, ГОСТ 34.602, PMBOK, PRINCE2, APMs;
4. Управление информационной безопасностью, – ISO 13335, ISO 13569, ISO 17799, BS 7799-2, NIST standards, ГОСТ Р 51275-99, ACSI-33, COBIT Security Baseline, ENV12924, ISF Standard of Good Practice;
5. Управление рисками и непрерывностью деятельности AS/NZS 4360, COSO Enterprise Risk Management, PAS-56, AS/NZS 4360, HB 221-2004
6. Независимый аудит и мониторинг – ISO 19011, COBIT Audit Gudelines
Эффективность использования стандартов заключается в экономии значительных материальных и временных ресурсов за счет отсутствия необходимости повторно изобретать то, что уже изобретено и неоднократно проверено, и в возможности использования чужого опыта и лучших практик для решения поставленных задач.
Также среди тех мер, которые необходимо осуществить, чтобы улучшить качество государственного управления, следует особо выделить раскрытие государственной информации организациям и гражданам.
Раскрытие государственной информации автоматически обеспечивает рост прозрачности государства. Работающая система раскрытия информации уменьшает возможности для коррупции и злоупотреблений, лишая ведомства, ответственные за сбор и хранение «коммерчески ценной» информации сделать её предметом торга. Кроме того, раскрытая информация означает возможность сократить временные издержки на получение информации по запросу и поиск её в официальных изданиях.
На сегодняшний день существует три проблемы, не позволяющие должным образом обеспечить процедуры раскрытия государственной информации.
1. Нормативные правовые акты, определяющие, какая информация государства подлежит обязательному публичному раскрытию, какая является информацией с ограниченным доступом (например, государственной тайной) содержат неоднозначные нормы, позволяющие отказывать гражданам и организациям в доступе к несекретной информации. Кроме того, отсутствуют нормы, обязывающие государственные органы раскрывать информацию, не зафиксировано нормативно понятие «доступ к информации».
2. Не существует механизмов, обеспечивающих исполнение органами государственной власти нормативных правовых актов об обеспечении права граждан на доступ к информации государства. Эта задача в принципе не может быть решена с помощью публикаций в средствах массовой информации или издания ведомственных вестников: печатные издания становятся недоступны широкой аудитории вскоре после выхода, существует проблема ограниченного числа печатных площадей.
3. Необходимость раскрытия информации предполагает дополнительную нагрузку на чиновников и противоречит традиционной этике «закрытости» государственного служащего.
Сектор госуправление-бизнес (G2B).
Термин G2B (Government-to-Business, или «Государство для бизнеса») очерчивает область взаимодействия государства и бизнеса с акцентом на активную сторону государственных структур. Цель G2B-услуг – повышение эффективности взаимодействия государства и бизнеса с помощью активного использования ИКТ, а также повышение открытости государства для бизнеса. Использование G2B-услуг дает администрациям возможность круглосуточно предоставлять услуги и информацию гражданам независимо от места их нахождения.
Использование Интернета органами управления как одна из возможностей повысить эффективность государственной власти вызывает особое внимание к инициативам в области построения электронных взаимоотношений государства и бизнеса со стороны деловых кругов. Сектор G2B включает в себя как продажу излишних правительственных товаров населению, так и закупки товаров и услуг. Хотя не все прямо зависят от использования информационной технологии, ряд различных методов закупок используется в отношении сектора G2B. Подряд, базирующийся на результатах, — это метод, в рамках которого платеж, производимый подрядчику, базируется на фактических целях и результатах работы. Подряды по принципу участия в сбережениях — это подряды, в рамках которых подрядчик сам платит по производимым расходам по проекту, таким, как установка новой компьютерной системы, и получает оплату из сбережений, возникших из перехода с предыдущей системы на новую. Обратные аукционы, с другой стороны, базируются на использовании информационной технологии и могли бы стать часто используемым методом приобретения товаров, которые стандартизованы и легко оцениваются по качеству, такие, как компоненты устаревших технологий и закупок офисного оборудования. Осуществляемые через Интернет обратные аукционы предполагают открытое участие компаний в торгах друг с другом в реальном режиме времени с целью заполучить правительственный контракт. Цель обратных аукционов состоит в том, чтобы снизить цены до уровня рынка. Вследствие того, что упор делается на цену, обратные аукционы являются наиболее подходящим решением в тех случаях, когда качество и ожидаемое функционирование товара является ясным и легко оцениваемым.
Сектор госуправление-граждане (G2C).
Упрощение государственных услуг, которого с нетерпением ждут все граждане страны, предполагалось получить путем реализации концепции «одного окна». Принцип «одного окна» — это часть административной реформы суть которого состоит в упрощении процедуры выдачи различных документов гражданам и организациям. Реализация данного проекта подразумевает экономию времени и сил для заявителя, а также снижение риска коррупции. «Одно окно» — безусловно, это шаг вперед и для властей и для предпринимателей. Бизнес поддерживает идею административной реформы, направленную на экономию времени и сил, а также снижение риска коррупции. Но в том виде, в котором действует эта система на сегодняшний день, она не совсем отвечает смыслу, заложенному создателями и разработчиками».
Суть режима «одного окна» состоит в следующем: для того, чтобы получить необходимый документ (справку, разрешение, документацию, выписку, копию и т.д.), заявитель — гражданин или организация — обязан предоставить в соответствующий орган исполнительной власти или городскую организацию только документы, имеющие непосредственное отношение к заявителю (заявление, копия паспорта, аттестата и др., копии учредительных документов, свидетельства о регистрации) или предоставление (выдача) которых относятся к ведению федеральных органов. Все остальные документы, не касающиеся непосредственно заявителя, но необходимые для подготовки испрашиваемой справки (разрешения и т.д.), будут собираться органом исполнительной власти или городской организацией, ответственной за выдачу данного документа, самостоятельно. Заявитель должен обращаться в орган исполнительной власти, выдающий конечный документ. Подготовка, согласование и выдача документа осуществляется органами исполнительной власти города безвозмездно. Только если для подготовки запрашиваемого документа необходимо проведение, каких либо работ (например, экспертиза проекта, проведение замеров и др.), либо законодательством предусмотрено взимание платы (например, госпошлины), документ будет выдаваться на возмездной основе.
В итоге можно сказать, ФЦП «Электронная Россия» направлена на улучшение государственного управления посредством внедрения в его деятельность ИКТ. Является инструментом административных преобразований государства и первым мостиком в информационное общество. Проблемы, стоящие на пути, такие как: цифровое неравенство и нежелание населения принимать участие в государственном управление, информационная безопасность, неразвитый сектор ИКТ, большое географическое пространство, ведомственная несогласованность, недостаточное финансирование и направленность программы исключительно в сторону органов власти и прочие возникают не только в России. В других странах есть похожие проблемы. Пути решения проблем у каждой страны свои и не следует полагать, что удачный опыт одной страны будет приемлемым и для России. Каждая страна уникальна и у каждой свой путь вхождения в информационное общество.
