Что значит совместное ведение рф и субъектов
Статья 72. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов.
1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Комментарий 1
Комментарий 2
1. Совместное ведение Российской Федерации и субъектов в ее составе означает совместное осуществление полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также их общую ответственность за состояние дел в этих сферах.
Конституция относит к совместному ведению те полномочия, которые не могут осуществляться исключительно федеральными органами государственной власти или только органами государственной власти субъектов. Наиболее целесообразным вариантом решения этих вопросов признано совмещение усилий властей федерального и регионального уровней. Практическая реализация данных вопросов происходит в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», гл. IV.1 которого определяет общие принципы разграничения полномочий между органами государственной власти разных уровней.
По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, а в законодательстве субъектов РФ правовое регулирование осуществляется на основе этих принципов применительно к условиям каждого субъекта.
Статья 72 Конституции России
Текст Ст. 72 Конституции РФ в действующей редакции на 2021 год:
1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; сельское хозяйство; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, молодежной политики;
ж) координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью; социальная защита, включая социальное обеспечение;
ж.1) защита семьи, материнства, отцовства и детства; защита института брака как союза мужчины и женщины; создание условий для достойного воспитания детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Комментарий к Ст. 72 Конституции Российской Федерации
1. Эта статья определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Что значит совместное ведение? Это совместная деятельность и ответственность Российской Федерации и ее субъектов за состояние дел в ряде сфер государственной деятельности, которая в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами. Предметы ведения, установленные в ст. 72 Конституции, целесообразно рассматривать по группам, объединяющим близкие по содержанию понятия.
К первой группе предметов совместного ведения следует отнести все то, что направлено на обеспечение единства Российской Федерации и управление ею в интересах всего ее многонационального народа. Это предметы ведения, установленные п. «а», «и», «н», где определяется, что к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится прежде всего обеспечение соответствия конституций, уставов и законов, а также иных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам. Естественно, что без такого соответствия основополагающих правовых актов субъектов Федерации правовым актам Федерации нельзя достигнуть равноправия граждан, а следовательно, и единства народов, населяющих нашу страну.
Статьей 72 Конституции предусмотрено совместное установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Эта правовая норма не препятствует возможности установить в каждом субъекте Федерации и даже на каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление, такой системы органов, которая наиболее привычна населению. Но вместе с тем она обязывает учесть и факторы, существенные для всего населения России. К ним относится, например, необходимость поддержания связей с вышестоящими государственными органами, с органами государственной власти соседних территорий, учет потребностей общефедеральных средств связи и путей сообщения. С той же целью п. «и» к совместному ведению отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Без соблюдения этого условия каждый субъект Федерации, будь то крупная область, республика или малонаселенный автономный округ, может оказаться в положении, когда он будет нуждаться в помощи Федерации, а она не сможет ее оказать из-за отсутствия у нее необходимых средств.
Отдельным местностям и даже регионам помощь ее соседей или Федерации в целом нередко бывает необходима при катастрофах, стихийных бедствиях и эпидемиях. Именно поэтому к совместному ведению субъектов РФ и самой Российской Федерации отнесены осуществление мер по борьбе с указанными выше явлениями и ликвидация их последствий.
Вторая группа совместных полномочий охватывает защиту прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и др. (п. «б», «з», «м»). В реальной жизни права граждан могут быть нарушены в самых различных местах, и защита их возможна в полной мере только тогда, когда в ней участвуют государственные органы всех уровней, как федеральные, так и субъектов РФ.
Третью группу совместного ведения составляют вопросы разграничения государственной собственности, владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий.
О федеральной собственности говорилось в ст. 71 Конституции, где перечислялось то, что отнесено к ведению Российской Федерации. Здесь же речь идет о разграничении государственной собственности на федеральную и субъектов Российской Федерации. Необходимость такого деления обусловлена тем, что до подписания в марте 1992 г. Федеративного договора субъекты Федерации — края, области, республики и т.д. — не имели своей собственности, что серьезно подрывало их возможность самостоятельно решать даже те вопросы, которые формально были отнесены к их компетенции.
Конечно, процедура деления собственности весьма сложна, поскольку надо учитывать, во-первых, вклад в ее создание Федерации в целом и каждого ее субъекта в отдельности и, во-вторых, значение конкретного объекта собственности для экономики субъекта Федерации и Федерации в целом.
Споры об отнесении того или иного объекта к собственности Федерации или ее субъекта — края, области, республики и т.п. — возникали неоднократно. Разрешение таких споров составляет задачу федерального коллизионного права.
Возникает вопрос: нужно ли тратить усилия на деление государственной собственности на федеральную и субъектов Российской Федерации? Можно с уверенностью утверждать, что нужно. Нужно для того, чтобы улучшить управление собственностью, поскольку в результате такого деления собственник стал ближе к своей собственности и получил возможность лучше ее использовать в интересах как жителей Федерации, так и ее субъектов.
Польза близости собственника к объекту собственности особенно очевидна, когда речь идет о земле, недрах, водных и других природных ресурсах. Они находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что Российская Федерация в лице ее высших государственных органов определяет прежде всего общие принципы, формы и методы распоряжения землей, недрами и т.п., но делает это при участии субъектов Федерации. Ведь нельзя не учитывать природных особенностей, свойственных регионам. Одно — калмыцкие степи, а совсем другое — черноземные районы Воронежа.
Четвертая группа предметов совместного ведения охватывает, главным образом, отношения в социально-экономической сфере, которые, очевидно, не могут решаться только на федеральном уровне. Таковы, например, общие вопросы воспитания, образования, науки, спорта, защиты семьи. Их реализация требует хорошего знания и учета местных условий, обычаев и традиций. Другие же вопросы, в частности здравоохранения, должны лишь координироваться Российской Федерацией и ее субъектами.
Пятую группу вопросов, решаемых совместно, составляет административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей среды (п. «к»).
Завершается п. 1 ст. 72 указанием на то, что к совместному ведению, помимо указанного выше, относятся координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации и выполнение международных договоров России. Такая запись объясняется тем, что Россия — единое государство, проводящее единую политическую и экономическую линию как при заключении, так и при реализации международных обязательств.
2. Часть 2 ст. 72 конкретизирует содержание гл. 1 Конституции «Основы конституционного строя», в которой указано, что, во-первых, Российская Федерация состоит из равноправных субъектов и, во-вторых, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (п. 1 и 4 ст. 5). Эти правовые нормы — новое в российском конституционном праве. Ведь до принятия Конституции полностью действовал Федеративный договор, составные части которого, в частности договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенные Российской Федерацией с республиками, краями, областями, городами федерального значения, имели весьма существенные различия. Так, например, к совместному ведению Федерации и республик относилось установление общих принципов бюджетной системы, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург в установлении этих принципов не участвовали. Не имели они также права участвовать и в разграничении государственной собственности на своих территориях на федеральную и собственность соответствующего субъекта, хотя такое право республик было зафиксировано.
Дискриминация в отношении краев и областей была столь очевидна, что Договор Федерации с ними уже с момента его подписания был дополнен протоколом, несколько уравнивавшим в правах края и области с республиками. Но до принятия новой Конституции неравенство прав субъектов Федерации сохранялось. Края, области, города федерального значения, как и автономная область и автономные округа, например, до принятия новой Конституции так и не получили права совместно с Федерацией участвовать в определении режима пограничных зон. Законодательный орган Российской Федерации был обязан рассматривать предложения республик по направленным им законопроектам по предметам совместного ведения, но в то же время не должен был рассматривать предложения краев, областей и автономий.
Федеративный договор не гарантировал субъектам Российской Федерации равные права. А это означает, что он не возлагал на них и равную ответственность за их действия. Более того, не обеспечивая субъектам Федерации равные права и не устанавливая для них равную же ответственность перед их гражданами, Федеративный договор узаконивал неравенство граждан России, полнота их прав и ответственность за принимаемые ими решения ставились в прямую зависимость от их проживания в республике, области.
Таким образом, включение в Конституцию нормы о том, что положение о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа, имеет принципиальное значение. Наконец, в нашей стране субъекты Российской Федерации поставлены в равные правовые условия. А это нужно для того, чтобы переключить их органы власти с борьбы за права и привилегии на целенаправленную деятельность по развитию экономики и, следовательно, повышению уровня жизни проживающих на их территориях граждан.
Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования
О генезисе возникновения феномена совместного ведения
Феномен совместного ведения центра и составных частей федеративного государства возник на определенном этапе развития федеративной государственности в результате эволюции дуалистической природы федерализма. Первоначально федерализм, родиной которого считается США, зародился как дуалистический, подразумевающий строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной (союзной) властью и властями субъектов федерации. Вместе с тем модель, ориентируемая на жесткую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, в прошлом и в настоящем в чистом виде не действовала и не действует ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям. Обнаружилось, что имеются сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких отношений, получила наименование кооперативного федерализма и привела к появлению феномена совместного ведения федерации и ее субъектов.
Попытка закрепления предметов совместного ведения на союзном уровне была предпринята в проекте Союзного договора и союзных законах последних лет существования СССР. Однако документом, положившим реальное начало формированию нового типа федеративных отношений, которые можно считать основой формирования российской модели кооперативного федерализма, стал Федеративный договор.
Подписав в 1992 г. Федеративный договор, федеральные органы власти России впервые не сверху, а вместе с органами власти ее составных частей попытались разделить государственную власть и определить правила взаимодействия, основанные на поиске согласия и сотрудничества. Данным документом были обозначены предметы совместного ведения органов государственной власти России и ее составных частей, которые и определили сущность современной российской конституционной модели совместного ведения.
Действующая Конституция Российской Федерации подтвердила выбор Россией модели кооперативного федерализма, необходимость формирования механизма совместного осуществления государственной власти. Более того, предпринятая попытка соединения элементов кооперации с уравниванием субъектов Федерации в их статусе раскрыла новые возможности партнерства, вывела их на более высокий уровень правовой справедливости.
Об особенности российской модели конституционного закрепления предметов совместного ведения
См., например: Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти // Конституционный строй России. Вып. 3. М.: ИГиП РАН. 1996. С. 78; Смирнягин Л. Статья 72 Конституции Российской Федерации: проверка ветвей власти на государственную зрелость // Российские вести. 1995. 15 нояб.
См.: Шахрай С. Актуальные проблемы российского федерализма
Там же.
Представляется, что дублирование возникает не из-за неспособности деления государственной власти, а по причине недостатков юридической техники. Появление же предметов совместного ведения, как уже было отмечено ранее, предопределено не конфликтами временного характера, а объективными процессами федерализации, требующими в современных условиях более тесного взаимодействия и солидарной ответственности сторон федеративных отношений.
См., например: Чиркин В.Е. Основы конституционного права. М.: Манускрипт, 1996. С. 129.
Перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, так же как и перечень предметов ведения РФ, является закрытым. Он подлежит расширению (изменению) только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Конституцию РФ. Это создает определенные гарантии конституционной защиты согласованного сторонами федеративных отношений объема совместного ведения.
Что в основе совместного ведения: принцип субсидиарности или централизация?
См.: Стивен Л. Солник. Федерация и регионы России: договорной процесс // Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение. 1995/1996. N 4(13) / N 1(14). С. 40.
В мировой практике конституционного регулирования используются два метода распределения власти в «остатке»: децентрализации и централизации. Способ децентрализации означает, что все то, что не отнесено по конституции к федерации, к совместному ведению, к ведению субъектов федерации, остается в ведении субъектов федерации (Австрия, ФРГ, Малайзия). Способ централизации означает, что остаточная власть (предметы ведения, нераспределенная компетенция органов власти) находится в юрисдикции федерации (Канада, Индия).
В российской конституционной модели «остаточные» предметы ведения распределяются на основе способа децентрализации. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти. В целом это более демократический способ разделения власти, нежели жесткое определение предметов ведения субъектов федерации непосредственно в конституции. Вместе с тем такой подход предполагает решение вопроса, что должно относиться к ведению субъектов федерации, то есть, что в итоге остается в «остатке» для субъекта федерации.
Конституция Австрии устанавливает, что отправление правосудия исходит от Союза (ст. 82, п. 1), приговоры и решения провозглашаются и приводятся в исполнение именем Республики (ст. 82, п. 2), организация и компетенция судов определяются союзными законами (ст. 83, п. 1), судьи назначаются по предложению правительства Президентом Союза (ст. 86, п. 1).
Таким образом, российская модель конституционного регулирования круга предметов ведения тяготеет к числу централизованных федеральных систем, что обусловлено, в определенной мере, особенностью развития правовой культуры России на современном этапе.
О конституционных противоречиях в правовом регулировании предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов
В России данная проблема стоит достаточно остро, что связано, прежде всего, с противоречивостью самой российской конституционной модели разграничения предметов ведения.
Так, перечень предметов ведения включает вопросы, отнесенные одновременно к предметам ведения Федерации и к предметам совместного ведения. В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Федерации. Одновременно эти же вопросы в п. «б» ст. 72 Конституции отнесены к предметам совместного ведения.
Подобное противоречие обнаруживается и при сопоставлении п. «а» ч. 1 ст. 71 и 72 Конституции РФ в части регулирования взаимоотношений в сфере конституционного контроля. Согласно п. «а» ст. 71 Конституции РФ в ведении Федерации находится контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Данное положение не согласуется с тем, что в соответствии с п. «а» ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесено «обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам».
См.: СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.
В соответствии с этим же пунктом ст. 71 Конституции РФ к ведению Федерации отнесено «федеративное устройство Российской Федерации». Однако вопрос о том, следует ли федеративное устройство относить к исключительному ведению Федерации, не может быть воспринят однозначно. Положения федеральной Конституции свидетельствуют о том, что не все вопросы федеративного устройства относятся к исключительному ведению Федерации. Во-первых, глава 3 Конституции России, регулирующая вопросы федеративного устройства, не может быть изменена федеральными органами в одностороннем порядке (ст. 136 Конституции). Во-вторых, отдельные вопросы федеративного устройства регулируются по согласованию либо с согласия субъектов Федерации. В частности, статус субъекта РФ может быть изменен только по взаимному согласию Федерации и субъекта РФ (ч. 5 ст. 66 Конституции). В качестве вариантов решения проблемы можно было бы предложить изъятие категории «федеративное устройство» из ст. 71 Конституции либо замену ее понятием «структура Федерации».
Приведенные примеры свидетельствуют об определенной несогласованности положений ст. 71, 72 и иных статей Конституции Российской Федерации. Устранение данных противоречий возможно как через внесение поправок непосредственно в Конституцию, так и путем толкования конституционных положений Конституционным Судом Российской Федерации. При этом, думается, что до постановки вопроса о внесении изменений в Конституцию России следует максимально использовать потенциал конституционного толкования.
Следует ли расширять статью 72 Конституции Российской Федерации?
См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. N 1. Ст. 1.
К предмету совместного ведения, не закрепленному конституционно, относятся и вопросы государственной службы. Нельзя сказать, что определенность в этом вопросе появилась после того, как Федеральное Собрание РФ приняло Федеральный закон от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы в Российской Федерации». Сам факт принятия именно основ заставляет идентифицировать государственную службу как предмет совместного ведения. Вместе с тем на практике споры сохраняются. Стремясь устранить неопределенность в этом вопросе, Государственная дума Ярославской области обращалась в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании п. «т» ст. 71, п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ. Заявитель ставил вопрос, вправе ли субъекты Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование вопросов государственной службы или оно является предметом совместного ведения. Конституционный Суд РФ не стал рассматривать запрос по формальным основаниям, усмотрев в нем несвязанность по предмету регулирования общих принципов организации государственной власти с государственной службой. Поэтому неясность в вопросе о том, относится ли государственная служба субъекта Российской Федерации к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, пока сохраняется.
О формах правового регулирования по предметам совместного ведения
Показателем зрелости федеративных отношений является наличие работающего механизма реализации конституционной модели разграничения предметов ведения. Роль одного из важнейших правовых средств обеспечения реализации объема государственной власти по разграниченным предметам ведения играет конституционная регламентация правовых форм регулирования по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов.
В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации путем установления жесткого перечня видов актов определена система правовых актов, издаваемых по предметам совместного ведения (как, впрочем, и по предметам ведения РФ в ч. 1 ст. 76).
Из буквального толкования ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ следует, что формами правового регулирования по данным предметам ведения могут быть лишь те, что перечислены в указанной статье. В этой связи возникает вопрос о том, насколько оправданна жесткая регламентация в Конституции РФ правовых форм регулирования по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения.
Думается, что оправдать такой жесткий подход весьма затруднительно. Практика текущего правового регулирования по предметам ведения свидетельствует о том, что виды издаваемых нормативных актов не ограничиваются только законом как правовой формой. В большинстве федеральных законов, издаваемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, наряду с федеральными законами говорится и о других федеральных нормативных правовых (или правовых) актах Федерации, относящихся к системе законодательства РФ. Так, в правовом регулировании по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения определенную нишу занимают акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.
См.: СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.
Для большей определенности в этом вопросе можно было бы закрепить в законе принцип проведения различий между правовыми актами, разграничивающими компетенцию, и актами, регулирующими отношения по предметам ведения. Если речь идет о правовом регулировании по предметам ведения, связанном не непосредственно с разграничением компетенции, а с созданием правовых условий реализации обозначенной в федеральных законах компетенции, то помимо актов, перечисленных в ст. 11 и 76 Конституции РФ, не исключается использование и других правовых форм.
Так как федеральный законодатель, исходя из требований практики и складывающихся реалий, вынужден отступать от жесткой схемы формы правового регулирования по предметам ведения Федерации, необходимы либо новая редакция ст. 76 Конституции РФ, либо разъяснения Конституционного Суда РФ, определяющие случаи ее применения.
Об оптимизации соотношения федерального и регионального законодательства по предметам совместного ведения
Конституция Российской Федерации в отличие от Федеративного договора не содержит положений, определяющих рамки федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения. Согласно Федеративному договору по предметам совместного ведения предусматривалось принятие Основ законодательства на федеральном уровне. Это обязывало федеральные органы власти при разработке Основ придерживаться его наименования и определять самые общие, базовые положения в федеральных законах.
Исходя из действующих конституционных норм, федеральный закон, принимаемый по предметам совместного ведения, может быть издан в виде общих принципов (законы об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, об общих принципах налогообложения и сборов); кодексов (Налоговый, Земельный, Водный и т.д.); основ (Основы государственной службы) и просто в виде обычного федерального закона. Думается, что такое разнообразие усиливает роль субъективного фактора (разработчиков, законодателей) в определении оптимума в соотношении объема праворегулирования на федеральном и региональном уровнях.
Чтобы снизить роль субъективного фактора, отдельные субъекты Федерации предпринимают попытки закрепить в собственных конституциях, уставах норму Федеративного договора о принятии федеральных законов в виде основ законодательства по предметам совместного ведения. В частности, в Конституции Карелии предусмотрена норма, согласно которой в качестве единственной формы федеральных законов по предметам совместного ведения признаются Основы законодательства Российской Федерации.
Однако, как свидетельствует предшествующая практика, норма об издании Основ сама по себе еще не давала гарантий того, что такой закон определит действительно именно основы. Не всегда принятие федерального закона ограждает субъектов Федерации от спускаемой сверху детальной регламентации (см., например, Федеральный закон от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации»). Именно в виде основ законодательства издавались союзные законы СССР применительно к союзным республикам, однако это не снизило уровень централизма в федеральном правовом регулировании.
Следовательно, необходимо искать другие, более действенные правовые пути и механизмы достижения оптимума, обеспечивающего федеративный тип связей и эффективную систему разделения государственной власти по вертикали по вопросам совместного ведения.
Разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации само по себе уже обозначает пределы их правотворчества по предметам совместного ведения. Однако как бы полно законодатель ни старался разграничить компетенцию, остается открытым вопрос, кому будет принадлежать прерогатива регулирования вопросов, не отнесенных к компетенции ни одной из сторон. Это свидетельствует о важности определения принципов законодательного регулирования. Речь идет о принципах, определяющих формы установления и сами пределы законодательного регулирования каждого уровня.
Например, в соответствии со ст. 72 Конституции ФРГ в сфере конкурирующей компетенции Федерация имеет право законодательствовать тогда и постольку, когда и поскольку общегосударственные интересы установления единообразных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства требуют федерального законодательного регулирования.
О конкуренции законодательства по предметам совместного ведения
Следует отметить, что не во всех федеративных государствах допускается издание актов субъектами федерации в развитие федеральных законов по предметам совместного ведения. Согласно Конституции ФРГ земли вправе законодательствовать в сфере конкурирующей компетенции до тех пор, пока федеральная власть не воспользовалась своим правом законодательства. Аналогичные правила установлены в Австрии, Бразилии. В Индии закон штата в области конкурирующей компетенции действует в том случае, если по данному вопросу не издано федерального закона или он был зарезервирован на рассмотрение Президента и закон штата получил его одобрение.
Принцип опережающего правового регулирования по предметам совместного ведения касается не только субъектов Федерации. В определенных случаях его применение имеет весьма важное значение для федерального уровня законотворчества. В своем Постановлении от 3 ноября 1997 года по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда Конституционный Суд отметил, что если субъект Российской Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий по предметам совместного ведения, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере, непосредственно применяя ст. 72 и 76 Конституции РФ.
См.: СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241.
Таким образом, анализ конституционных норм и действующего федерального законодательства, а также проблем их реализации дает возможность выделить не только определенные тенденции, но и наметить конкретные правовые пути совершенствования конституционного регулирования по предметам совместного ведения. Важнейшим условием реализации этих задач явилось бы закрепление в федеральной Конституции и действующем федеральном законодательстве основных принципов, упорядочивающих границы правового регулирования по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также норм, восполняющих пробелы, очевидность которых ясно обозначилась российской практикой правотворчества и правоприменения.